II SA/Rz 1008/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. Znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 1008/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi L.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [..] z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] maja 2012 r. nr [..] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta [..] zawiadomił L.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W.L. PPHU [..] ZPChr w [..] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [..] w [..] na terenie działki nr 1545/1 przez ustawienie 2 kontenerów o długości 1,12m i szerokości 1,15m. Po przeprowadzonych czynnościach dowodowych, w tym oględzin na działce nr 1545/1 decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. Prezydent Miasta [..] wymierzył L.W. karę pieniężna w kwocie 9.466,80zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [..] w okresie od 7 kwietnia do 2 listopada 2011 r., łącznie 210 dni. Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [..] lutego 2012 r. nr [..] SKO w [..] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [..] maja 2012 r. Prezydent Miasta [..] ponownie wymierzył L.W. karę pieniężną w kwocie 9.466,80zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [..] w okresie od 7 kwietnia do 2 listopada 2011 r., łącznie 210 dni, poprzez ustawienie w pasie zieleni dwóch kontenerów na odzież używaną o powierzchnie 1,15m x 1,12m każdy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej: k.p.a.) oraz art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej: u.d.p.), a także ust. 1 pkt 2 lit. e załącznika do uchwały nr [..] /2004 Rady Miasta [..] z [..] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [..]. Z 2004 r. Nr [..], poz. [..] i z 2005 r. Nr [..], poz. [..]). Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. Straż Miejska w [..] zawiadomiła Miejski Zarząd Dróg w [..] (dalej: MZD) o miejscach, w których ustawione są kontenery na odzież używaną. Dlatego dnia 7 kwietnia i 7 czerwca 2011 r. pracownicy MZD dokonali oględzin ww. miejsc, w tym ulicy Staromiejskiej, stwierdzając istnienie w pasie drogowym dwóch kontenerów. Po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania dnia 20 czerwca przeprowadzono oględziny. Kolejne kontrole z dnia 13 lipca, 12 i 25 sierpnia oraz 6 i 17 października ujawniły, że pojemniki nadal znajdowały się w granicach pasa drogowego. W piśmie z dnia 2 listopada zawiadomiono MZD o usunięciu kontenerów, co potwierdziła kontrola z dnia 9 listopada. Czynności pracowników MZD zostały opisane w protokołach oraz udokumentowane wykonanymi fotografiami. W ocenie organu L.W. zajął część pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Obszar zajęty przez kontenery został zobrazowany na dołączonej do akt mapie sytuacyjno-wysokościowej. Na zajęcie to nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.t.d. Dlatego zaistniała podstawa do nałożenia na ww. kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. Podstawę obliczeń stanowiła zajęta powierzchnia, liczba dni tego zajęcia oraz wartość stawki opłaty określonej w uchwale Rady Miasta [..]. W odwołaniu od decyzji z 7 maja 2012 r. L.W. zarzucił nienależyte wyjaśnienie sprawy polegające na nie ustaleniu, czy przedmiotowe pojemniki są jego własnością w sytuacji, gdy w decyzji nie podano cech je identyfikujących, ewentualnie czy strona wydała polecenia ustawienia ich w danym miejscu lub ich likwidacji i przyczyn niewykonania polecenia pracodawcy przez jego pracowników. Sformułował pytanie, czy może ponosić odpowiedzialność za samowolę pracowników. Zarzucił również brak dostatecznych dowodów świadczących o tym, że pojemniki znajdowały się w pasie drogowym przez 210 dni. Decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 1, 2 pkt 4, 4 i 12 pkt 1 u.t.d. oraz ust. 1 pkt 2 lit. e załącznika do uchwały nr [..] /2004 Rady Miasta [..] z [..] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.t.d. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.t.d. W myśl art. 40 ust. 12 u.t.d. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia został w ocenie organu odwoławczego ustalony w sposób niewątpliwy. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. Organ stwierdził, że prawo własności pojemników zostało ustalone prawidłowo, i w dotychczasowym postępowaniu nie było przez stronę kwestionowane. Ponadto odwołujący do dnia 21 grudnia 2009 r. legitymował się pozwoleniem na umieszczanie takich pojemników w pasach drogowych dróg na terenie miasta [..]. Na kontenerach widniała firma prowadzonej działalności gospodarczej, adres przedsiębiorcy, telefon i e-mail. Także prawidłowo ustalono okres zajmowania pasa drogowego. Za zbędne uznano potrzebę dokumentowania faktu znajdowana się pojemników w danym miejscu każdego dnia, czego domagała się strona w odwołaniu. Kontrole przeprowadzane w pewnych odcinkach czasu potwierdzały tę okoliczność, a odwołujący w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. poinformował MZD o ich usunięciu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L.W. zarzucił wydanie decyzji z dnia 19 lipca 2012 r. z naruszeniem prawa materialnego i art. 7 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku przekonywających dowodów wykazujących własność kontenerów i to, że zostały one ustawione przez jego pracowników. Około 2.000 tożsamych kontenerów zostało mu bowiem skradzionych. Organy nie wykazały również, aby kontenery zajmowały pas drogowy przez okres 210 dni. W aktach zalega dokumentacja dotycząca wyłącznie 8 przypadków. Pojemniki takie są przemieszczane co 3 – 4 dni i nigdy przez tak długi okres nie znajdowały się w jednym miejscu. Wobec tego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku uzupełnienia braków formalnych jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga L.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU [..] ZPCH w [..] zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7 k.p.a., a przez to wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Z akt sprawy i toku wczesniej prowadzonego postępowania wynika, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne z dnia [..] lutego 2012 r., [..] słusznie zaznaczył, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji należy jednoznacznie okreslic jaki okres zajęcia pasa drogowego objęty jest postępowaniem, zwłaszcza że ustalenia w tym zakresie istotnie wpływają na wymiar kary za zajęcie pasa drogowego. SKO w [..] w tamtym rozstrzygnięciu wskazało, że podstawą ustalenia daty początkowej tego okresu nie może być dołączone do akt sprawy zdjęcie z odręczenie zrobionym zapiskiem wskazującym na dzień 7 kwietnia 2011 r. Wówczas organ odwoławczy wskazał jakie powinny być spełnione warunki formalne, by taki dowód był podstawą wyznaczenia okresu do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego. W decyzji SKO w [..] objętej skargą, a wydanej w następstwie uzupełnienia postępowania pierwoszoinstancyjnego po decyzji kasacyjnej z [..] lutego 2012 r., Kolegium przyjmuje, że wada postępowania, którą wskazał organ w rozstrzygnięciu kasacyjnym została usunięta, zatem istnieje podstawa do orzekania o karze, a przede wszystkim ustalenia okresu, za który taka kara ma być naliczona. Organ odwoławczy przyjął, że określenie początkowego terminu naliczenia kary zostało wykazane protokołem z dokonania czynności stwierdzającej w dniu 7 kwoetnia 2011 r. naruszenie prawa polegające na umieszczeniu kontenerów skarżącego w pasie drogi. To ustalenie było podstawą do wskazania czasu zajęcia pasa drogowego. Organy obu instancji przyjęły, że było to 210 dni (od 7 kwietnia 2011 r. do 2 listopada 2011 r.). Zdaniem Sądu stanowisko takie jest niezgodne z prawem. W istocie ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego oparto na protokole sporządzonym przez MZD w [..] w dniu 13 marca 2012 r. z przeprowadzonej przez pracowników MZD w [..] kontroli pasa drogowego. Z treści tego protokołu wynika, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego. Tak sporządzony protokół nie może być podstawą ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to czynność dokonana z naruszeniem przepisów propcesowych. Stosownie do treści art. 68 k.p.a. protokół to sposób dokumentowania czynności organu w sformalizowany sposób. Z przepisów prawa wynika, że protokół może być sporządzony w czasie dokonywania określonej czynności urzędowej, ponieważ treść protokołu potwierdza jej dokonanie. Oznacza to, że protokołu nie można sporządzić w terminie póxniejszym, po dokonaniu czynności. W aktach rozpozanwanej sprawy protokół, który stał sie jedynym dowodem ustalenia terminu początkowego dla wyznaczenia okresu zajęcia pasa drogowego został sporządzony po 11 miesiącach od chwili, gdy stwierdzono zajęcie pasa. W ocenie Sądu taka praktyka jest niedopuszczalna, a pośrednio sprzeczna ze stanowiskiem SKO w [..] zawartym w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 20 lutego 2012 r. właśnie w tamtym rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że zdjęcie z odręcznym opisem daty jego wykonania nie może być wystarczającym dowodem poprawnego ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego, skoro temu działaniu nie towarzyszyło potwierdzenie daty wykonania zdjęcia wskazane w protokole z dokonania tej czynności. Takie stanowisko Kolegium nie oznaczało jednak konieczności sporządzenia protokołu ex post, ale wykazywała tylko wadliwość dokonanych ustaleń. Poprawne działanie organu powinno w takiej sytuacji polegać na skorzystaniu z takich środków dowodowych, które pozwalałyby prawidłowo ustalić dziań początkowy nałożenia kary, ale byłyby to środki możliwe do przeprowadzenia po wykonaniu stosownych zdjęć choćby przesłuchanie świadków, materiały np. z monitoringu, jeżeli taki funkcjonuje itp. W ocenie Sądu wyjaśnienia i ustalenia wymaga również przebieg pasa drogowego drogi, której dotyczy postępowanie. Wprawdzie do akt sprawy administracyjnej dołączony został wycienk mapy z zaznaczeniem różnych linii, jednak bez wskazania jaka to jest mapa i jak oznaczony jest na niej pas drogowy. Wykonany na mapie zarys pasa drogowego nie może być zweryfikowany, skoro brak jest materiału źródłowego pozwalającego ustalić przebieg granic pasa drogowego. Sąd podkreśla, że wskazanie tych okoliczności ma dla sprawy podstawowe znaczenie, bo pozwala poprawnie ustalić karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Precyzyjne wykazanie przez organ tych okoliczności jest niezbędne, zwłaszcza w postępowaniu, w którym organy nakładają kary. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.