II SA/Gl 864/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [A] SA. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał A. M. i G. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (funkcji mieszkalnej) w pomieszczeniach na I piętrze i w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym z lokalem biurowym przy ul. [...]w K.. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec stwierdzenia dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, organ postanowieniem zobowiązał A. i G. M. do wstrzymania użytkowania części budynku w zakresie pomieszczeń na I piętrze i pomieszczeń piwnicznych oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Zobowiązani nie wstrzymali użytkowania pomieszczeń i nie złożyli dokumentów, wobec czego wydanie decyzji jest zasadne. Decyzja została doręczona zarówno adresatom, jak i "A" S.A. w K.. Odwołania od decyzji wnieśli zarówno małżonkowie A. i G. M., jak i "A" S.A. Po rozpoznaniu odwołania A. i G. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...]r. nr [...]uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w stosunku do odwołania wniesionego przez spółkę "A", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...]r. nr [...]orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że adresaci decyzji organu I instancji A. i G. M. są właścicielami nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] w K.. Zabudowa nastąpiła na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...]z 4 [...]r., zmienionej decyzją nr [...]z [...]r. Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania przyjęto bez sprzeciwu [...]r. Postępowanie organu nadzoru budowlanego dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na budynek biurowy. Piętro i parter budynku oraz cześć pomieszczeń piwnicy użytkowana jest przez Spółkę jako pomieszczenia biurowe, serwerownia i magazyn. Organ odwoławczy przyjął, że Spółka nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 61 pkt 1 prawa budowlanego, zobowiązanym do utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, jest właściciel lub zarządca. Do zasad tych należy m. in. obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Samowolna zmiana sposobu użytkowania to naruszenie obowiązku użytkowania zgodnie z przeznaczeniem obiektu. Stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania może być właściciel lub zarządca obiektu, bowiem jego obowiązków postępowanie dotyczy. Na użytkowniku taki obowiązek nie ciąży, co w sytuacji gdy nie można także wskazać po jego stronie interesu prawnego, a jedynie faktyczny, przesądza o fakcie, że użytkownik nie jest stroną postępowania. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki, wobec czego nie jest ona jego stroną i nie może wnieść odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. [...]WINB wyjaśnił, że w kwestii formy rozstrzygnięcia podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę w formie postanowienia. W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. w K. wniosła o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Podniosła, że uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, zatem była legitymowana do wniesienia odwołania, a w postępowaniu ma przymiot strony i legitymuje się własnym interesem prawnym. W uzasadnieniu wskazała, że na podstawie umowy zawartej z właścicielami budynku wynajmuje w nim lokale. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym może być nie tylko przepis prawa administracyjnego, ale także inne przepisy, na co wyraźnie wskazuje art. 61 prawa budowlanego, wskazujący na obowiązki właścicieli i zarządców. Na podstawie umowy cywilnoprawnej Spółka uzyskała prawo do używania i korzystania z określonych pomieszczeń, a nakazy kierowane do właścicieli odnoszą się pośrednio do praw najemcy i wpływają na jego uprawnienia, czyniąc umowę bezprzedmiotową. Interes Spółki nie ma wobec tego wyłącznie charakteru faktycznego, ale prawny, łączy ją z właścicielami umowa najmu, na podstawie której Spółka jest uprawniona do użytkowania części budynku i w tym zakresie musi go użytkować zgodnie z przepisami, podobnie jak właściciele. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała stanowisko skargi. Dodała, że zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie prawa własności. Interes Spółki nie ma zatem źródła w okolicznościach faktycznych, albowiem stan faktyczny polega na dzierżeniu, natomiast stosunek najmu to stosunek obligacyjny i regulowany prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczność faktyczna, polegająca na udziale określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym i doręczeniu mu decyzji nie jest wystarczającym warunkiem dla przyjęcia, że z tego powodu podmiot ten jest stroną postępowania i może wnieść od decyzji organu I instancji odwołanie. Legitymacja do udziału w postępowaniu nie ma źródła w okolicznościach faktycznych, lecz wymaga wykazania interesu prawnego w sprawie, w której prowadzone jest postępowanie. Argument skarżącej Spółki odwołujący się do tego, że była przez organ I instancji traktowana jak strona i uczestniczyła w postępowaniu, nie ma zatem istotnego znaczenia i nie uzasadnia żądania uznania interesu prawnego Spółki. Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego, że podstawę prawną dla rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania wniesionego przez podmiot pozbawiony przymiotu strony w sprawie stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestia formy prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie była przedmiotem zarzutów skargi, wobec czego nie wymaga szczegółowych rozważań. Zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. było natomiast kwestionowane z tego powodu, że w ocenie Skarżącej odwołanie winno zostać merytorycznie rozpoznane, a organ wadliwie odmówił Spółce interesu prawnego w sprawie. W tym zakresie Sąd zarzutów skargi nie podziela, stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku po stronie Spółki przymiotu strony jest prawidłowe, choć przedstawiona przez organ argumentacja nie jest w pełni wyczerpująca. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie, wobec czego nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy podzielić stanowisko organu, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Bezsporne jest, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem lub zarządca budynku, którego dotyczy nakaz nadzoru budowlanego, nie jest ona także adresatem wydanego nakazu. Okoliczność, że Skarżąca nie jest i nie może być adresatem decyzji z art. 71a ust. 4 prawa budowlanego nie rozstrzyga jednak jeszcze kwestii, czy w postępowaniu dotyczącym wydania takiej decyzji może brać udział w charakterze strony wyłącznie właściciel lub zarządca budynku. Między adresatem decyzji a stroną postępowania nie zachodzi relacja tożsamości, nie każda strona postępowania od razu jest równocześnie adresatem wydanej decyzji. W przekonaniu Sądu w sprawie nie ma zastosowania ograniczenie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy ono bowiem wyłącznie spraw o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i nie ma zastosowania w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 71a prawa budowlanego krąg stron należy wyznaczać zgodnie z ogólną zasadą uregulowaną w art. 28 k.p.a., o legitymacji procesowej decyduje interes prawny w sprawie. Stwierdzenie, że Spółka jako najemca lokali, takiego interesu nie ma, jest prawidłowe. Umowa najmu kreuje stosunek obligacyjny. Jest on relacją skuteczną między stronami, nie zaś erga omnes. Wydany przez organ nadzoru nakaz nie ingeruje w stosunek obligacyjny, nie zmienia go, nie modyfikuje praw i obowiązków stron. Spółka jako najemca lokalu nie jest w stanie przedstawić organowi administracji działającemu w sprawie, żadnego uprawnienia, które winno zostać przez ten organ wzięte pod uwagę ze względu na jego prawną relewancję. Legitymowanie się interesem prawnym w sprawie w praktyce oznacza możliwość powołania się przez podmiot na przepis prawa, z którego wynikają takie prawa i obowiązki, które winny być przez organ w postępowaniu administracyjnym uwzględnione. Do takiej kategorii nie należą uprawnienia ze stosunku najmu. Uprawnienia najemcy nie mają wpływu na sposób usuwania stanu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przepisy nie stanowią, że samowolne użytkowanie prowadzone na podstawie umowy najmu ma znaczenie dla przebiegu postępowania nadzoru budowlanego, a postanowienia takiej umowy mają znaczenie dla oceny użytkowania. Skarżąca podnosiła, że stosunek najmu nie jest stosunkiem faktycznym, lecz prawnym, a do ochrony praw najemcy odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ochronie prawa własności. Należy zgodzić się, że stosunek umowny to stosunek prawny. Teza organu, że interes Skażanej ma charakter faktyczny, nie prawny, nie jest skutkiem przyjęcia, że taki faktyczny charakter ma łącząca ją z właścicielami budynku umowa najmu. Nie każdy jednak stosunek prawny rodzi interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym. Prawa i obowiązki wynikające z takiego stosunku prawnego muszą być prawnie relewantne na gruncie przepisów regulujących określoną sprawę administracyjną, co wyżej przedstawiono. Także art. 690 k.c. przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności do ochrony praw najemcy nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten stwarza podstawę do posługiwania się przez najemcę określonymi powództwami, ale nie w obszarze prawa administracyjnego. Fakt, że Spółka dysponuje umową najmu, zgodnie z którą może użytkować w określony sposób pomieszczenia objęte administracyjnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, nie jest okolicznością, która na gruncie przepisów prawa budowlanego stosowanych w sprawie, ma jakiekolwiek znaczenie. Powołanie się przez Spółkę na legalność użytkowania na podstawie umowy ma znaczenie wobec właściciela budynku, nie wpływa jednak na ocenę legalności przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania, nie ogranicza swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i nie stanowi podstawy do zaniechania działań nadzoru budowlanego. Na tej podstawie zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że interes Spółki w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania zajmowanych przez nią pomieszczeń ma charter faktyczny, ale nie prawny. Mimo, że wywodzi się z umowy najmu, to fakt jej zawarcia i treść nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Z tego powodu należy zaakceptować wniosek, że jako najemca lokali Spółka nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tych lokali, a w konsekwencji nie jest stroną prowadzonego postępowania, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego jej odwołaniem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.