II SA/Łd 1066/12

Dnia 9 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]roku, Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu pieca, naprawy drzwi i zakupu wersalki. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku R. P., odmówił przyznania mu zasiłku celowego na zakup pieca i wersalki oraz naprawy drzwi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 1, 4 i 13, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 39, art. 106 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do uzyskania pomocy, jednakże ze względu na brak wystarczających funduszy na realizację zadań własnych organ jest zmuszony do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami mając na uwadze potrzeby wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Nadto, wskazane we wniosku wydatki byłyby przeznaczone na wyposażenie lokalu w budynku stanowiącym prywatną własność osoby, która udostępni ten lokal wnioskodawcy w okresie zimowym w zamian za dozór na nieruchomości przez wnioskodawcę. Zdaniem organu pierwszej instancji, czynienie nakładów z pomocy społecznej na nieruchomość prywatnego właściciela nie może być uznane za zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, tym bardziej że przyznanie żądanej pomocy oznacza pomoc w remoncie budynku, którego wnioskodawca nie jest właścicielem, a korzystać z niego mógłby tylko czasowo. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. wskazał, że poprzedniej zimy organ stawiał mu zarzut, że nie chce skorzystać z propozycji dzierżawcy placu, na którym stoi jego przyczepa kempingowa, by zamieszkał w okresie zimowym w murowanym budynku znajdującym się na tym placu. Tymczasem odwołujący się nie skorzystał z tej propozycji z powodu braku pieniędzy na zakup wersalki i remont lokalu (zakup pieca do ogrzewania pomieszczenia i opału). Ponadto przez dwie ostatnie zimy organ nie udzielił odwołującemu się żadnego wsparcia w kosztach ogrzewania przyczepy, w której mieszka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kontestowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zasiłek celowy zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odwołujący się ma 49 lat, jest kawalerem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie zgłasza problemów zdrowotnych, nie pracuje zawodowo, nie posiada żadnego majątku, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Odwołujący się jest uzależniony od alkoholu, ale od siedmiu lat jest abstynentem. Z oświadczenia odwołującego się wynika, iż utrzymuje się on ze zbierania surowców wtórnych, w czerwcu 2012 roku z tego tytułu osiągnął dochód w wysokości 150 zł. Odwołujący się mieszka w przyczepie kempingowej, bez podstawowych wygód. Przyczepa stoi na terenie dzierżawionym przez D. F. Ostatniej zimy, gdy temperatura była bardzo niska, dzierżawca zaproponował odwołującemu się, że może on zamieszkać w murowanym budynku gospodarczym ogrzewanym piecem węglowym, który stoi na terenie działki, w zamian za pilnowanie terenu. Ustalenia powyższe potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, a w szczególności notatka służbowa spisana przez pracownika organu pierwszej instancji. Z przedstawionego stanu faktycznego, w ocenie SKO wynika, że odwołujący się wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na częściowy remont i wyposażenie lokalu niemieszkalnego w cudzym budynku nie mając gwarancji, że będzie mógł tam przebywać przez całą zimę, ewentualnie tylko w razie ciężkich mrozów. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istnieje rozbieżność między twierdzeniami strony w kwestii celu, na jaki miałby być przeznaczony zasiłek, a wyjaśnieniami właściciela budynku, w którym zaoferował mu pobyt. Rozbieżność ta jest wyraźna w kwestii wyposażenia pomieszczenia. Właściciel zapewnia, ze znajduje się w nim sprawnie funkcjonujący piec, nadto zaoferował poprawę stanu tego pomieszczenia. Odwołujący się natomiast wnosi o przyznanie zasiłku na zakup pieca, wersalki i na naprawę drzwi. Na tej podstawie organ ocenił, że słuszne są obawy, iż ewentualny zasiłek nie byłby wykorzystany przez stronę zgodnie ze wskazanym przez niego celem. Przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania zasiłku na drobne remonty i naprawy mieszkania, nie mieści się natomiast w zakresie takiego celu inwestowanie w budynek niemieszkalny będący cudzą własnością, upatrzony na okresowy pobyt, ograniczony do okresu surowych mrozów. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie przyznania odwołującemu się wnioskowanej pomocy. Brak wystarczających środków finansowych ze strony placówek pomocy społecznej wobec wzrastającej liczby osób ubiegających się o pomoc w związku z trwającym kryzysem gospodarczym – jest powszechnie znany. Kolegium nie podzieliło także poglądów strony o pasywnej postawie organu pierwszej instancji wobec jego osoby. W skardze na powyższą decyzję R. P. zakwestionował stanowisko organów, iż w pomieszczeniu udostępnionym przez dzierżawcę do zamieszkania w okresie zimowym znajduje się piec. Twierdzenia organu pierwszej instancji przedstawione w notatkach służbowych sporządzanych przez pracowników tegoż organu, w ocenie skarżącego, nie są prawdziwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako u.p.s.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z treścią zacytowanego przepisu zasiłek celowy może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Uregulowanie to wskazuje na dwie podstawowe okoliczności podlegające ocenie w trakcie postępowania o przyznanie zasiłku celowego: fakultatywność jego przyznania (organ "może", a nie musi przyznać to świadczenie) oraz konieczność zaspokojenia "niezbędnej potrzeby bytowej". Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, który "może" być przyznany, jest zatem, jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przede wszystkim wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarte w ustawie o pomocy społecznej, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego wyniki zostaną przedstawione w wyczerpującej argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozwala na przyjęcie, że przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłku celowego nie dojdzie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja będzie wynikiem rozważnego wyboru. W tym miejscu podnieść należy, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Powołane unormowanie art. 3 ust. 4 u.p.s. znajduje się w przepisach dotyczących zasad ogólnych pomocy społecznej, a więc posiada charakter uniwersalny i musi być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu każdej sprawy. Nie każda zatem niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona, ponieważ uzależnione to będzie także od posiadanych przez organy pomocy społecznej środków na ich zaspokojenie. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organy winny szczegółowo określić, jakie miały środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była liczba osób ubiegających się o pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, szczególnie gdy wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części. Sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej, w świetle powołanego już przepisu art. 3 ust. 4 u.p.s., stanowi więc jedno z istotnych kryteriów przyznania pomocy społecznej i determinuje jej rozmiar. W niniejszej sprawie, jak nietrudno dostrzec w szczególności brak jest informacji na temat posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków budżetowych, przeznaczonych na 2012 rok na pomoc najbardziej potrzebującym. Takiej informacji próżno szukać w uzasadnieniu decyzji, jak i wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych. Tymczasem, kwestie te mają istotne znaczenie dla oceny realnych możliwości finansowych organu pomocy społecznej w kontekście zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji winien również wskazać w jakiej wysokości, oraz jakiego rodzaju pomocy udziela osobom nie posiadającym dochodu. Odnosząc się do drugiej z wskazanych przesłanek przyznania pomocy w formie zasiłku celowego należy zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca zawarł przykładowe wyliczenie okoliczności, w których zasiłek celowy może być przyznany. Przedstawione wyliczenie, jak już wskazano, nie jest wyczerpujące, co oznacza że nie są to jedyne potrzeby mogące być zaspokojonymi z kwoty przyznanego zasiłku celowego. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby oraz zwrot ustawowy "niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Zdaniem Sądu chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość funkcjonowania. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy (uzyskanie środków finansowych na adaptację pomieszczeń gospodarczych na potrzeby mieszkalne), jak wynika z argumentacji organu była okoliczność, iż nie można środków z pomocy społecznej przeznaczać na prywatną nieruchomość osoby trzeciej. Przyznane świadczenie byłoby pomocą w remoncie budynku, z którego skarżący mógłby jedynie czasowo korzystać. Nieco antycypując dalsze rozważania należy wskazać, że zacytowana argumentacja organów obu instancji nie zasługuje, w ocenie składu orzekającego, na uwzględnienie. Jak wskazano wcześniej, "niezbędną potrzebą bytową", zdaniem Sądu, będzie w szczególności zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy sfinansowanie drobnych remontów i napraw, które zabezpieczają byt. Okolicznością poza sporem jest to, iż skarżący zamieszkuje w przyczepie kempingowej, którą w okresie zimowym ogrzewa butlą gazową. Niewątpliwe jest również to, iż w naszej strefie klimatycznej występują okresy zimowe z bardzo niską temperaturą, silnymi mrozami. Czas ten jest bardzo trudny, bądź wręcz niemożliwy do przeżycia w przyczepie kempingowej. Dlatego też starania podjęte przez skarżącego, a związane ze zorganizowaniem dla siebie, na okres zimowy, możliwości zamieszkiwania w innych, lepszych warunkach, niewątpliwie wpisują się w ustawowe pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", o której stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia okoliczność, iż pomieszczenie, które miałby zamieszkiwać skarżący w okresie zimowym nie stanowi jego własności. Warto w tym miejscu również zauważyć, że skarżący wnioskował o przyznanie pomocy m. in. na zakup łóżka i pieca. Niewątpliwie łóżko, co do zasady, nie jest integralnie związane z lokalem, którego element wyposażenia stanowi. Podobnie piec – istnieje bowiem możliwość zakupu takiego modelu, który nie będzie nierozerwalnie związany z nieruchomością. Z tych powodów Sąd nie podzielił argumentacji organów obu instancji uznając, że w sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności tych określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Konkludując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, iż organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie związane będą poglądem składu orzekającego dotyczącym rozumienia przesłanki "niezbędnej potrzeby bytowej", o której stanowi art. 39 u.p.s. W celu oceny zaistnienia tej przesłanki w niniejszej sprawie organy zobligowane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z zasadami ogólnymi wymienionymi w szczególności w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacją powołanych zasad ogólnych będzie także przedstawienie wyliczenia środków pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej. W tym miejscu należy niewątpliwie pozytywnie ocenić fakt, że skarżący wystąpił już w okresie wakacyjnym z wnioskiem o przyznanie pomocy w celu zaadoptowania lokalu, z którego korzystałby zimą. Działanie z takim wyprzedzeniem pozwoliłoby organowi na zorganizowanie odpowiednich środków, bądź etapowe uwzględnianie wniosku strony. Sytuacja taka nie pozbawiałaby także skarżącego możliwości przetrwania zimy w sytuacji gdyby jego wniosek został uwzględniony w części lub pomoc przyznawana byłaby etapami. Reasumując, Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.z.