I SA/Wa 1452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. O., T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i T. O. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2011r., o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T., poprzez pozbawienie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w T. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...], będącej zgodnie z księgą wieczystą nr [...], własnością skarżących oraz o ustaleniu na ich rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z 31 sierpnia 2010r. Burmistrz Miasta T. wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T. opisanej na wstępie nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz właścicieli. W uzasadnieniu wniosku, Burmistrz wskazał, iż nieruchomość jest Gminie niezbędna do zrealizowania celu publicznego polegającego na urządzeniu drogi gminnej w mieście T. Zaznaczył, iż Gmina T. wielokrotnie podejmowała próby nabycia w/w nieruchomości na drodze umowy cywilno-prawnej od właścicieli, które nie doprowadziły do nabycia własności. Po wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy zbycia na rzecz Gminy T. własności nieruchomości oraz przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2011r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy T., przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. na rzecz skarżących. Organ pierwszej instancji wyraził pogląd, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej: "ugn") uzasadniające dokonanie wywłaszczenia prawa własności, gdyż nie ulega wątpliwości, iż budowa drogi jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Organ wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony 26 sierpnia 2011r., przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., która wyceniła nieruchomość na kwotę [...] zł. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego badaniem objęto teren miasta T. Dla potrzeb wyceny określono rynek nieruchomości niezabudowanych, z przeznaczeniem pod drogi publiczne. W okresie monitorowania rynku, tj. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę (lata 2009-2010), odnotowano nieliczne transakcje nieruchomościami drogowymi, w których stronami były osoby fizyczne i Gmina T. Na monitorowanym obszarze ceny działek przeznaczonych pod drogi publiczne, a nabywanych przez Gminę T., wahały się między [...]-[...] zł za 1 m2. Dokonano również analizy transakcji sprzedaży działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdzie ceny wahały się na poziomie od około [...] zł do [...] zł za 1 m2. Najniższe dotyczą działek położonych na terenach peryferyjnych, zaś ceny powyżej [...] zł za 1 m2 dotyczą nieruchomości sytuowanych na obszarach centralnych, intensywniej zurbanizowanych, z dostępem do pełnego uzbrojenia. Wycenę sporządzono podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Organ zauważył, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Podejście porównawcze polega na określeniu najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania, za szacowany grunt, na rynku nieruchomości, przy założeniu, że jego wartość jest równa średniej z cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego skorygowanej ze względu na cechy różniące z nieruchomością wycenianą. Uwzględnia się również zmianę poziomu cen związanych z upływem czasu. W wyniku analizy dostępnych danych, dotyczących transakcji kupna - sprzedaży działek drogowych, występujących na monitorowanym rynku lokalnym, do wyceny wybrano trzy obiekty porównawcze. Analizę w metodzie porównywania parami przeprowadza się w parach, tj. między obiektem wycenianym o znanych cechach, lecz nieznanej cenie, a obiektem będącym przedmiotem obrotu rynkowego, o znanej cenie transakcyjnej, znanych cechach i warunkach zawarcia transakcji a ostateczną wartość ustalono, jako średnią arytmetyczną z wyników uzyskanych w poszczególnych parach. Przy określaniu wartości nieruchomości istotne znaczenie miały też oględziny, które odbyły się w dniu 20 sierpnia 2011 r. i podczas których ustalono stan faktyczny na nieruchomości. Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli skarżący i nie zgadzając się z decyzją organu I instancji stwierdzili, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jest zbyt niskie. Podali, że działki sąsiednie zostały sprzedane za cenę [...] zł za metr. Ponadto, podnieśli, iż w przypadku uznania, iż cena ta jest zbyt wysoka, proponują dokonanie zamiany na działkę o podobnym przeznaczeniu i powierzchni. Decyzją z [...] czerwca 2012r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia wymogów, o których mowa w art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i 2 ugn, tj., braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej oraz przeprowadzenia, poprzedzających wszczęcie postępowania, obligatoryjnych rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości, niezbędnej dla realizacji celu publicznego na tej nieruchomości. Organ podniósł, iż w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jednocześnie zgodnie z art. 112 ust. 1 ugn przepisy o wywłaszczeniu, a więc samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się tylko wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości niezbędność nieruchomości dla realizacji celu publicznego, jakim jest wybudowanie drogi w Gminie T., czego zresztą nie kwestionują również skarżący. Organ zauważył, iż jedyną kwestią sporną, podnoszoną przez skarżących jest wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa prawa własności nieruchomości niezabudowanej wywłaszczanej pod drogę została ustalona na kwotę: [...] zł. Biegły przy wycenie oparł się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 134 ust. 3 ugn. Organ wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia 26 sierpnia 2011 r., nie budzi zastrzeżeń. Sposób wyceny przyjęty w omawianym operacie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, choć istotnie poziom oszacowania jest niższy w porównaniu do sytuacji, gdyby nieruchomość została wyceniona na podstawie cen gruntów z możliwością zabudowy jednorodzinnej, które przeważają w otoczeniu przedmiotowej działki - co podnosi skarżący. Jednak, rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany przepisami prawa do wyceny na podstawie cen nieruchomości drogowych, jeśli stan rynku na to pozwalał. Organ zauważył, iż kwestia przyznania nieruchomości zamiennej, o którą wnoszą skarżący była podnoszona we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Gmina T. oświadczyła, że nie dysponuje odpowiednią nieruchomością mogącą stanowić przedmiot zamiany. Pismem z 24 lipca 2012r. skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że wartość przedmiotowej nieruchomości jest rażąco niska. W piśmie z 27 września 2012r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 1 oraz 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie rażąco niskiego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości nie uwzględniającej wartości rynkowej nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 21 ust. 2 prawa do słusznego odszkodowania za utratę prawa własności. Jednocześnie na podstawie art. 106 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o dopuszczenie dowodu z załączonego do w/w pisma operatu szacunkowego z 25 lipca 2012 r. oraz kopii aktu notarialnego z [...] sierpnia 2012r. (rep. [...]) na okoliczność niezasadnego przyjęcia przez organ dokonujący wywłaszczenia przedmiotowej działki bardzo niskiej wartości działki określonej w operacie szacunkowym z 26 sierpnia 2011 roku. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżących podniósł też, że prawo własności jest prawem najdalej idącym, dającym najwięcej uprawnień, jednocześnie własność prywatna, zgodnie z Konstytucją RP jest podstawą stosunków gospodarczych i podlega szczególnej ochronie prawnej. Możliwość pozbawienia obywatela przysługującego mu prawa własności może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach, wyłącznie na podstawie ustawy i za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed wywłaszczeniem. Zdaniem skarżących takiego charakteru nie ma odszkodowanie określone w decyzji o wywłaszczeniu, w której za działkę o powierzchni [...] ha zostało przewidziane odszkodowanie w wysokości [...] zł. Stanowisko skarżącego nie jest bezzasadne, ponieważ poparte jest opinią biegłego sądowego D. S., specjalizującej się w wycenie nieruchomości. Zgodnie z przeprowadzoną wyceną - operat szacunkowy z 25 lipca 2012 roku - uwzględniającą zasady wyceny nieruchomości wywłaszczanych na cele publiczne wartość rynkowa działki powinna wynieść ok. [...] zł. Wartość metra kwadratowego została określona na [...] zł a nie [...] zł jak w przypadku decyzji organu. Pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający i wyjątkowy. Przepisy jednak dopuszczają przeprowadzenie przez WSA dowodu z dokumentu, w szczególności w celu ustalenia przez sąd, że decyzja organu jest nieprawidłowa. Skarżący zlecił przygotowanie prywatnego operatu szacunkowego po wydaniu decyzji przez Starostę i Wojewodę, w celu ustalenia czy rzeczywiście określona przez organy wartość odszkodowania stanowi odzwierciedlenie jej wartości rynkowej i może być uznana za odszkodowanie słuszne. Z tego względu zasadnym jest przedstawienie powyższego dokumentu dopiero na etapie skargi do WSA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma przepis art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana, jako ugn) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organy, jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy zastosował przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego badaniem objęto teren miasta T. Dla potrzeb wyceny określono rynek nieruchomości niezabudowanych, z przeznaczeniem pod drogi publiczne. W okresie monitorowania rynku, tj. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę (lata 2009-2010), odnotowano nieliczne transakcje nieruchomościami drogowymi, w których stronami były osoby fizyczne i Gmina T. Na monitorowanym obszarze ceny działek przeznaczonych pod drogi publiczne, a nabywanych przez Gminę T., wahały się między [...]-[...] zł za 1 m2. Dokonano również analizy transakcji sprzedaży działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdzie ceny wahały się na poziomie od około [...] zł do [...] zł za 1 m2. Najniższe dotyczą działek położonych na terenach peryferyjnych, zaś ceny powyżej [...] zł za 1 m2 dotyczą nieruchomości położonych na obszarach centralnych, intensywniej zurbanizowanych, z dostępem do pełnego uzbrojenia. Podejście porównawcze polega na określeniu najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania, za szacowany grunt, na rynku nieruchomości, przy założeniu, że jego wartość jest równa średniej z cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego skorygowanej ze względu na cechy różniące z nieruchomością wycenianą. Analizę w metodzie porównywania parami przeprowadza się w parach to jest między obiektem wycenianym o znanych cechach, lecz nieznanej cenie a obiektem będącym przedmiotem obrotu rynkowego o znanej cenie transakcyjnej, znanych cechach i warunkach zawarcia transakcji a ostateczną wartość ustalono, jako średnią arytmetyczną z wyników uzyskanych w poszczególnych parach. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, iż sposób wyceny przyjęty w przedmiotowym operacie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, choć poziom oszacowania niższy niż w porównaniu do sytuacji, gdyby nieruchomość wyceniono na podstawie cen gruntów z możliwością zabudowy jednorodzinnej, które przeważają w otoczeniu wycenianej działki, co podnosił odwołujący. Rzeczoznawca obowiązany jest przepisami prawa do wyceny na podstawie cen nieruchomości drogowych, jeśli stan rynku na to pozwalał. Ostatecznie organ odwoławczy ocenił, że odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, ustalone zostało w sposób prawidłowy. Należy mieć na uwadze, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Stawiane przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd administracyjny. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżący podnieśli, iż podana w operacie kwota jest nieadekwatna do wartości działki. Organ I instancji pouczył skarżących, iż brak jest podstaw do kwestionowania przez organ prowadzący postępowanie wybranej przez rzeczoznawcę majątkowego metody szacowania lub sposobu wyceny, a tym bardziej podważania rzetelności i prawidłowości dokonanej przez niego analizy rynku wskazując, iż oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie wyceny – pismo k. 94 akt administracyjnych. Analogiczna sytuacja miała miejsce podczas rozprawy administracyjnej, gdy skarżący nie zgodził się na kwotę odszkodowania wskazaną w operacie szacunkowym i został ponownie pouczony o możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o ocenę operatu – protokół rozprawy k. 102. Z możliwości tej skarżący nie skorzystali. W toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył zarówno rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię jak i skarżący, żadne inne zastrzeżenia do operatu nie zostały zgłoszone. Uwzględniając powyższe przypomnieć należy, iż w ramach postępowania sądowego dotyczącego decyzji wydanej w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania nie następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, gdyż pozostaje to w zakresie kompetencji właściwych organów administracji publicznej, ale wyłącznie dokonywana jest ocena decyzji wydanej w tym przedmiocie pod względem jej zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, ale jedynie bada stanowisko właściwego organu odnoszące się do tego dowodu z uwagi na konieczność spełnienia przez ten organ wymagań wynikających w szczególności z ary. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wobec tego to właściwy organ ocenia wiarygodność uzyskanego operatu szacunkowego. Jeżeli ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie budzi uzasadnionych wątpliwości, to na organie nie spoczywa obowiązek podjęcia w tym zakresie dalszych czynności, w szczególności dotyczy to wystąpienia do kolejnego rzeczoznawcy o ponowne dokonanie wyceny lub do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Dodatkowo zauważyć należy, iż organ I instancji pouczał skarżącego o treści art. 157 ust. 1 ugn, a skarżący nie przedstawili tej oceny. Złożenie kolejnego operatu szacunkowego celem podważenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania dopiero w skardze należy więc uznać za spóźnione, gdyż Sąd nie jest powołany do wyjaśniania skarżącej wątpliwości jakie powstały u strony na tle operatu przyjętego przez organy jako podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania. Również, co już zostało wyżej wskazane, ani organy administracji publicznej orzekające o wysokości odszkodowania ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego. Nadto należy zauważyć, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to art. 157 ust. 1 ustawy daje możliwość także stronom wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu, jednakże sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2190 ze zm.). Wynika, bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a nabywane przez Gminę T. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Z bazy danych wybrał trzy nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Należy jedynie stwierdzić, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, a ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1