II GSK 1949/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 341/11 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 341/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. B. i uchylił postanowienie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej zwanej również "Komisją Egzaminacyjną II stopnia") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a także stwierdził, że postanowienie to nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uchylonym postanowieniu Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła niedopuszczalność złożonego A. B. odwołania od uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej powołanej zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2010 r. z siedzibą w [...], w której ustalono, że skarżący uzyskał pozytywny wynik egzaminu radcowskiego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia. Organ ten stwierdził, że A. B. wniósł odwołanie od uchwały z dnia [...] lipca 2010 r., w której stwierdzono, że uzyskał pozytywny wynik egzaminu radcowskiego. W odwołaniu zaskarżył tę uchwałę w zakresie ocen cząstkowych z części trzeciej, czwartej i piątej, wnosząc o zmianę tych ocen cząstkowych na wyższe. Komisja Egzaminacyjna II stopnia – powołując się na art. 368 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) – stwierdziła, że odwołanie przysługuje od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego, który może być pozytywny lub negatywny i nie jest określony żadną oceną, zaś Komisja Egzaminacyjna II stopnia może jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo uchylić taką uchwałę i stwierdzić pozytywny wynik egzaminu. Zdaniem organu administracji, w przypadku pozytywnego wyniku egzaminu nie jest natomiast dopuszczalne odwołanie od samych ocen cząstkowych z poszczególnych części egzaminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia naruszało przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") niedopuszczalność odwołania, organ administracji naruszył tym samym art. 127 k.p.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawa o radcach prawnych nie wyłącza zaskarżenia pozytywnego wyniku egzaminu. Stwierdzenie w art. 368 tej ustawy, że odwołanie do Komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości przysługuje od uchwały o wyniku egzaminu oznacza, iż przysługuje ono zarówno od wyniku egzaminu negatywnego, jak i pozytywnego. Możliwość zaskarżenia pozytywnego wyniku egzaminu potwierdza dodatkowo treść art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych, nakazująca stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oceny cząstkowe składają się na wynik egzaminu, (który może być pozytywny bądź negatywny) i mogą one mieć dla zdającego znaczenie nie tylko prestiżowe, ale także istotne dla przyszłej pracy zawodowej. Istotny jest, zatem nie tylko wynik egzaminu (pozytywny bądź negatywny), ale także otrzymane oceny z poszczególnych części. Oceny te zawarte są w uzasadnieniu uchwały, które może być przedmiotem odwołania jako integralna część decyzji. Zdaniem Sądu, organ winien zatem merytorycznie rozpoznać sprawę. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Komisja Egzaminacyjna II stopnia. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 368 ust. 1 i 12 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 107, art. 127, art. 134 i art. 138 k.p.a. poprzez wadliwe zinterpretowanie zakresu "odpowiedniego" stosowania przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, polegające na przyjęciu, że osobie, która zdała egzamin radcowski i która nie kwestionuje wyniku tego egzaminu, przysługuje prawo kwestionowania ocen cząstkowych, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 368 ust. 1 i 12 ustawy o radcach prawnych oraz w związku z art. 127 i art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne i bezzasadne uznanie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu radcowskiego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że procedura ustalenia ostatecznego wyniku egzaminu radcowskiego jest wielofazowa i złożona, jednak jej efekt jest dychotomiczny – albo pozytywny, albo negatywny. Postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ma szczególny, swoisty charakter i nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu, Komisja Egzaminacyjna II stopnia – stosując na podstawie art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych "odpowiednio" art. 138 k.p.a. – może jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo taką uchwałę uchylić i stwierdzić pozytywny wynik egzaminu. Organ odwoławczy nie może natomiast – na podstawie "odpowiednio" stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylić uchwały ustalającej pozytywny wynik egzaminu radcowskiego i orzec co do istoty poprzez ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, wnosząc odwołanie skarżący nie zakwestionował rozstrzygnięcia (osnowy) uchwały organu I instancji, lecz wyłącznie jej część informacyjną (elementy stanu faktycznego – oceny cząstkowe), która nie konkretyzowała w jakikolwiek sposób prawa, stąd też stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było rozstrzygnięciem prawidłowym. Rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem nawet gdyby organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie skarżącego, to i tak wynik sprawy byłby taki sam, tj. egzaminowany uzyskałby pozytywny wynik egzaminu radcowskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu administracji oraz o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wymienione w jej petitum przepisy postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa o radcach prawnych w rozdziale 4 zawiera przepisy regulujące sposób i tryb przeprowadzenia egzaminu radcowskiego. Zgodnie z art. 364 ust.1 tej ustawy egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wynik tego egzaminu nie jest określony oceną, lecz jako pozytywny albo jako negatywny. Pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, w myśl art. 366 ust. 1, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Przepis art. 368 ust. 1 stanowi, że od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Z kolei art. 368 ust. 12 przewiduje, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygniecie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie, z uwzględnieniem specyfiki procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie o radcach prawnych. Komisja egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, rozpoznająca odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego na podstawie art. 368 ust.1 ustawy o radcach prawnych, stosując "odpowiednio" art. 138 k.p.a. może zatem jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo taką uchwałę uchylić i stwierdzić pozytywny wynik egzaminu. Organ odwoławczy nie może na podstawie "odpowiednio" stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej pozytywny wynik egzaminu i orzec co do istoty poprzez ustalenie pozytywnego wyniku tego egzaminu. Decyzja reformatoryjna jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należy wydać, jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujących przepisów prowadzą do wniosku, że sprawę należy rozstrzygnąć inaczej niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Jak słusznie podkreślił autor skargi kasacyjnej, kompetencja merytoryczno-reformatoryjna organu odwoławczego oparta jest na zmianie treści uprawnienia lub obowiązku prawnego strony postępowania. Powyższe rozważania w pełni uzasadniają stanowisko, że zawarte w art. 368 ust. 12 ww. ustawy odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przepisów k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo taką uchwałę uchylić i stwierdzić pozytywny wynik tego egzaminu. W wypadku uzyskania przez zdającego pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej, w świetle omawianych przepisów, nie przysługuje. Nadto należy zauważyć, że z uregulowania zawartego w art. 368 ust. 1 ustawy o radcach prawnych jednoznacznie wynika, że odwołanie przysługuje od wyniku egzaminu radcowskiego. Skarżący nie zaskarżył wyniku egzaminu, a jedynie oceny cząstkowe z zadań egzaminacyjnych, które stanowią podstawę faktyczną uchwały o wyniku egzaminu. Taki zakres zaskarżenia, w świetle treści art. 368 ust. 1 ustawy, wskazuje na niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia). W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że z wykładni językowej art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie służy od decyzji, przy czym nie jest jasne, czy przez pojęcie decyzji należy rozumieć rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji, czy rozstrzygnięcie decyzji wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, czy też decyzją w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie uzasadnienie decyzji. Należy przyjąć, że odwołanie służy od decyzji rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W związku z tym w odwołaniu mogą być podnoszone zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia (osnowy) łącznie z zarzutami odnoszącymi się do uzasadnienia decyzji, jeżeli istnieje sprzeczność między treścią decyzji a jej uzasadnieniem. Nie jest natomiast dopuszczalne zaskarżenie w drodze odwołania wyłącznie uzasadnienia decyzji ze względu na znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu oraz z uwagi na brak podstawy prawnej do podjęcia decyzji w tej sprawie przez organ odwoławczy (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 127 k.p.a., LEX/el. 2012). W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygniecie, albowiem niedopuszczalność odwołania w rozpoznawanej sprawie wynikała - w kontekście uregulowań ustawy o radcach prawnych - z przyczyn przedmiotowych tj. wyłączenia możliwości wniesienia odwołania od uchwały stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu radcowskiego. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji zakresu "odpowiedniego" stosowania przez komisję odwoławczą II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości przepisów art. 127, art. 134 i art. 138 k.p.a. Nierozpoznanie odwołania w żaden sposób nie wpłynęło na sytuację prawną strony i w rezultacie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet gdyby organ rozpoznał odwołanie merytorycznie, to i tak byłby zobligowany, mając na uwadze zakaz wynikający z art. 139 k.p.a., do wydania decyzji stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu radcowskiego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.