VIII SA/Wa 745/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania dla D.A. sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej jako "spółka") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dwukrotnie wydawał już decyzje uchylające poprzednie decyzje organu pierwszej instancji. W dniu [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał spółce płatności na rok 2010 w łącznej wysokości [...] zł., w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości [...] zł. Do płatności JPO organ pierwszej instancji zakwalifikował obszar [...] ha, wykluczając z płatności [...] ha. Do płatności UPO organ pierwszej instancji zakwalifikował zaś obszar [...] ha, wykluczając z płatności [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła w przypadku JPO [...] %, a w przypadku UPO [...] % - co stanowiło o przyznaniu ww. płatności do powierzchni stwierdzonej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła spółka, wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej zmniejszenia płatności i orzeczenie o przyznaniu płatności w prawidłowej wysokości. W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania prokurent spółki podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zażądał kompensacji powierzchni poszczególnych działek rolnych - powołując się na pkt. 79 preambuły rozporządzenia WE 1122/2009. W wyniku rozpoznania odwołania organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję będącą obecnie przedmiotem kontroli Sądu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003 które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, od 2005 r. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 7 ust. 1 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 ze zm.), nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Obowiązkiem organu ARiMR jest zatem sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. W ramach postępowania o przyznanie płatności, weryfikacji podlega deklaracja rolnika zawarta we wniosku obszarowym. Weryfikacja ta obejmuje: lokalizację działek, ich powierzchni, sposobu użytkowania jak również sprawdzenie, czy zadeklarowane powierzchnie działek rolnych nie przekraczają kwalifikowalnego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po dniu wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie zaistniała zaś zmiana stanu faktycznego, która stanowi, że zaskarżona decyzja ostać się nie może. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wykluczenia powierzchni kilku działek wskazanych we wniosku oznaczonych symbolami M, R, S, AA (w przypadku JPO) i AA1 (w przypadku UPO) dokonano w związku z przekroczeniem przez spółkę maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności (PEG). Organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego dokonał weryfikacji powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, na których położone są ww. działki rolne i stwierdził, że powierzchnia PEG dla tychże działek odbiega od stwierdzonej przez organ pierwszej instancji. Weryfikując powierzchnię PEG organ oparł się o nowe dane zawarte w systemie ZSZiK. Uznać zatem należy, że pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji a datą orzekania przez organ odwoławczy, powierzchnie PEG uległy zmianie. Okoliczność ta, bezpośrednio wpływająca na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, który w oparciu o wyznaczone powierzchnie PEG dla działek ewidencyjnych na których znajdują się działki rolne zadeklarowane przez spółkę oraz deklaracje spółki, winien ustalić powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że przyczyną wydania skarżonej decyzji było ustalenie przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym nowych wartości tzw. PEG. Ponieważ organ pierwszej instancji nie ma prowadzić czynności wyjaśniających a jedynie oprzeć się na ustaleniach wartości PEG organu odwoławczego, nie zaistniały przesłanki aby sprawę przekazać - już po raz kolejny - organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną zamiast uchylającej. Odrębną wadą jest nie podanie w decyzji jakie to ustalenia co do powierzchni PEG organ drugiej instancji dokonał. Zachodzi więc podejrzenie, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy być może próbuje obejść zasadę reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym podtrzymała ona swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącej skoro organ pierwszej instancji nie ma prowadzić czynności wyjaśniających a jedynie oprzeć się na ustaleniach wartości PEG organu odwoławczego, nie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca dodała, że swoista "tajemniczość" ustaleń organu drugiej instancji jest nie do zaakceptowania. Strona to właśnie z decyzji powinna móc uzyskać wszelkie niezbędne informacje o motywach i podstawach faktycznych rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji winny wynikać jasno wszelkie dane niezbędne w dalszym, ponownym procesowaniu sprawy. Zmiana danych w systemie ARiMR, która to ponoć nastąpiła ponad dwa lata od okresu, którego dotyczył wniosek nie może mieć żadnego wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Skoro jednak organ uznaje tę zmianę za przyczynę skarżonego rozstrzygnięcia, to szczegóły zmiany winny być dla skarżącej jako strony jawne i szczegółowo wykazane w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedyną przyczyną jej wydania było ustalenie przez organ w postępowaniu odwoławczym nowych wartości tzw. PEG. Dlatego też słusznie wskazuje skarżąca, że skoro organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu ma oprzeć się na ustaleniach wartości PEG dokonanych przez organ odwoławczy, nie będzie prowadził czynności wyjaśniających w sprawie w zakresie o którym mowa w 138 § 2 K.p.a. Nie istnieją więc przesłanki aby sprawę po raz kolejny przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy winien bowiem w takiej sytuacji wydać decyzję merytoryczną zamiast uchylającej. Jest to dodatkowo uzasadnione tym, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje jakie to ustalenia co do powierzchni PEG zostały przez niego dokonane. Organ wskazuje jedynie, że ustalona powierzchnia PEG dla kilku działek odbiega od tej, którą stwierdził w swojej decyzji organ pierwszej instancji. Tym samym zasadnie skarżąca ma prawo przypuszczać, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy być może próbuje obejść zasadę reformationis in peius. Istotne jest również i to, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przyznającej płatności jedynie w części dotyczącej zmniejszenia przysługujących jej płatności na podstawie złożonego przez nią wniosku. W ocenie Sądu decyzja organu drugiej instancji jest nie do zaakceptowania. Słusznie bowiem zauważa skarżąca, że z decyzji organu powinna uzyskać wszelkie niezbędne informacje o motywach i podstawach faktycznych rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji winny wynikać jasno wszelkie dane niezbędne w dalszym, ponownym rozpoznawaniu sprawy. Skoro nawet organ uznaje zmianę danych w systemie ARiMR pomiędzy wydaniem obydwu decyzji organów za mającą wpływ na istotę swojego rozstrzygnięcia, to szczegóły dotyczące tej zmiany winny być dla skarżącej jako strony postępowania jawne i szczegółowo wykazane w decyzji. Samo zaś stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił nowej powierzchni PEG nie jest przesłanką wystarczającą do wydania zaskarżonej decyzji. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a jego ewentualne uzupełnienie nie jest możliwe przez organ odwoławczy. Przede wszystkim organ nie wykazał jednak w wystarczający i przekonywujący sposób, że nie jest możliwe wydanie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W takiej sytuacji jego decyzję należy uznać za dowolną, to jest wydaną z naruszeniem art. 80 K.p.a. Tym samym niewątpliwie organ uchybił również art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Zauważyć również należy, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. musi zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa. Ponownie rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji, mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.