II SA/Kr 1492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 maja 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 maja 1999 r., znak [....] , po rozpatrzeniu odwołań W.S. R.D. i M.S. , od decyzji Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 25 marca 1999 r., znak [....] , o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [....] , na odcinku od ul. [....] w zakresie budowy jezdni, chodników, wjazdów bramowych oraz sieci uzbrojenia technicznego : gazociągu , kanalizacji deszczowej, sanitarnej , kabli elektroenergetycznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wymienioną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w K. , Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji powołał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu [....] i miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. (tryb zatwierdzenia i ogłoszenia wymienionych planów i kolejnych zmian planów przytoczono szczegółowo w omawianej decyzji). W dalszej części uzasadnienia wyszczególnił , która część inwestycji położona jest w granicach poszczególnych miejscowych planów oraz przytoczył istotne w tym zakresie ustalenia stwierdzając, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z okresloną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego funkcją obszarów, na których wnioskowany do zabudowy teren jest położony . Integralną część decyzji stanowią załączniki: tekstowy Nr 1 i graficzne Nr 2, 3 i 4 . Od decyzji tej złożyli odwołania : W.S. , R.D. i M.S. . W.S. podniósł , iż nie może zaakceptować informacji Wydziału Architektury Urzędu Miasta, że planowana odległość od budynku do chodnika będzie wynosić 2,5 m. Miejski Zarząd Dróg podał odległość 6,5 m od krawężnika drogi. Skarżący wyraził obawę odnośnie tego , co zostanie zabrane z jego działki. Poinformował, że Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 4 marca1999 r. zawiadomił go, że chce wejść na działkę nr [....] , natomiast odwołujący się nie widzi takiej potrzeby. W.S. uważa, że nie do przyjęcia jest naruszenie ogrodzenia jego działki jak też likwidacja przydomowego ogródka. R.D. podniosła, że jest właścicielką działki nr [....] o pow. 957 m2. W skład tej działki wchodzi teren oznaczony na mapie jako nr [....] o pow. 418 m2, pozostałą część działki czyli 539 m2 stanowi teren oznaczony na mapie jako ul. [....]. M.S. wyraził obawę , że jego budynek mieszkalny zlokalizowany blisko jezdni będzie pękał, bowiem wybudowany został na gruncie ilastym oraz wnosi, że nie otrzymał zawiadomienia o wywłaszczeniu . W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r Nr 89 poz. 415 z późn. zm.), w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się , w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .Artykuł 43 tej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wykazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planów tak ogólnego dla miasta K. , jak też szczegółowego dla terenu [....] . W myśl przytoczonego wyżej przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do treści odwołań Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy na wskazanym we wniosku terenie możliwa jest realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jeżeli tak to na jakich warunkach . Decyzja ta nie rodzi jednak praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich , nie upoważnia również do rozpoczęcia robót budowlanych. Roboty budowlane będą mogły być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany będzie , co wynika z przepisów Prawa budowlanego do wykazania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane , oraz do przedłożenia projektu budowlanego . Strony w sprawie, w tym skarżący, będą mieli - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę , będą mieli możliwość wniesienia ewentualnych uwag , wniosków i zastrzeżeń. Tak więc obawy skarżących o zajęcie części ich działek bądź obawy o stan budynku po wybudowaniu ulicy , jak też odległości budynków od jezdni i chodników na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przedwczesne. Ewentualne zarzuty tej treści mogą by ć wniesione , na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę . W.S. wniósł w terminie skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zarzucając naruszenie art. 1 ust.2 pkt 3 i 5, art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6, 7, 8, 9 i art. 89 §2 k.p.a., domagał się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podał, że co prawda słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, iż o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ma jedynie za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy na wskazanym we wniosku terenie możliwa jest realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego, oraz że decyzja taka nie rodzi jeszcze żadnych praw do terenu, a także nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jednak oczywistym jest, że do naruszeń takich doprowadzi. Decyzja Prezydenta Miasta K. utrzymana w mocy przez Kolegium w sposób oczywisty narusza przepisy 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego do zagospodarowania terenu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego ma prawo każdy, kto posiada tytuł prawny do tego terenu. Decyzja ta dotyczy terenu, do którego tytuł posiada skarżący. W związku z czym na podstawie przepisu art.3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego. Ponadto, zagospodarowanie winno uwzględniać także, na podstawie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Nie spełniają powyższego decyzje organów w niniejszej sprawie przewidujące usytuowanie ul. [....] w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych skarżącego. Zaskarżona decyzja narusza więc zarówno przepisy prawa materialnego powołane na wstępie i omówione powyżej, jak również sankcjonuje naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z przepisami art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. organy administracji publicznej winny w toku prowadzonego przez siebie postępowania kierować się prawem, podejmować kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes nie tylko społeczny ale również słuszny interes obywatelski. Organy te obowiązane są pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz pogłębiać świadomość i kulturę prawa. Są to podstawowe zasady, na których opiera się procedura administracyjna. Decyzje powyższe wydane zostały także z obrazą przepisu art. 89 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej stosownie do cytowanego przepisu mógł przeprowadzić rozprawę, aby uzgodnić interesy stron, ustalić przebieg granic oraz dokonać oględzin. Nie korzystając z tego uprawnienia pozbawił tym samym skarżącego ochrony jego zagwarantowanych przepisami praw. Powołując się na zwiększenie kosztów budowy ulicy i konieczność dodatkowego wykupienia terenu od właścicieli 6-8 działek organy administracji, nie biorąc pod uwagę składanych zastrzeżeń, ustalają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób całkowicie wykluczający dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości skarżącego i narażający go na sąsiedztwo drogi w odległości 2,5 metrów od budynku mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione. Podstawę powyższego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego jest również stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), która to przesłanka także zachodzi w niniejszej sprawie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 § 1k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie wszystkim stronom należy doręczyć wydaną decyzję administracyjną.W tym zakresie doprecyzowanie zasady czynnego udziału stron zostało zawarte w art. 109 § 1 k.p.a. Obowiązek ustalania (aktualizowania) kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji, podobnie jak obowiązek doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 k.p.a. Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 25 marca 1999 r. została skierowana do 83 podmiotów - w większości do osób fizycznych (k. 12 akt organu pierwszej instancji), natomiast zaskarżona decyzja organu odwoławczego została doręczona wyłącznie trzem osobom fizycznym – W.S. , R.D. oraz M.S. , a nadto Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. i Urzędowi Miasta K. Wynika to zarówno z rozdzielnika decyzji z dnia 21 maja 1999r. (k. II-7 akt organu drugiej instancji), jak i pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 października 2011r. (k. 1132 akt sądowych). Doszło zatem do naruszenia prawa większości stron postępowania odwoławczego do czynnego w nim udziału. Większości podmiotów uznanych za strony przez organ pierwszej instancji, jako posiadających w sprawie interes prawny nie została doręczona decyzja organu drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w ten sposób art. 109 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., zaś naruszenie to jest tego rodzaju, że daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego też powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie poddało kontroli prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji. Już na etapie postępowania sądowego okazało się, że traktowani jako strony przez Prezydenta Miasta K. : S.M. , J.W. , S.C. , M.W. , K.K. oraz J.S. zmarli przed dniem wydania decyzji organu pierwszej instancji, zatem przed 25 marca 1999 r. Prezydent Miasta K. winien był ustalić ich następców prawnych, ponieważ to oni powinni uczestniczyć w sprawie, jeżeli faktycznie ich poprzednicy prawni posiadali przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie weryfikując tego, czy Prezydent Miasta K. w sposób prawidłowy ustalił krąg podmiotów posiadających przymiot stron postępowania dodatkowo naruszył art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. i art.107§ 3 k.p.a. w zw. i art. 28 k.p.a. Również to uchybienie obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne. W szczególności, brak przeprowadzenia postępowania odwoławczego z udziałem wszystkich stron, którym organ pierwszej instancji doręczył wydaną decyzję, a także niepoczynienie w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze własnych, odmiennych ustaleń jest uchybieniem na tyle poważnym, że na obecnym etapie bezprzedmiotowe i przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów, podniesionych w skardze. W wyniku niniejszego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie bowiem obowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy ( również odwołania ), w tym dokonania własnych ustaleń co do kręgu stron i z tym związanych konsekwencji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" p.p.s.a.