I OSK 2318/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wr 34/12 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 34/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. A. P. skierował do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii: a) polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie dyrektora M. P., oraz b) zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, doręczonego obwinionej M. P. W odpowiedzi na powyższe pismo Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. pismem z dnia [...] marca 2012r. poinformowała wnioskodawcę, że Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. nie jest organem, ani podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Poinformowano ponadto, że żądane w punkcie pierwszym wniosku polecenie, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64), nie jest wydawane w formie odrębnego dokumentu. Podniesiono także, że przepis § 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia dokładnie określa osoby i organy, które rzecznik dyscyplinarny zawiadamia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji Rzecznik uznała, że nie jest uprawniona do przekazywania wnioskodawcy jakichkolwiek informacji na temat toczącego się postępowania wyjaśniającego. Skargę na bezczynność organu - Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. P. W motywach skargi podał, że zaskarżony podmiot pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił żądanej informacji, w żądany sposób, a taki stan rzeczy narusza art. 61 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W motywach podał, że nie ma legitymacji biernej w sprawie, bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nawet gdyby przyjąć, że jego stanowisko nie ma podstaw prawnych to nie pozostaje w bezczynności, gdyż odpowiedzi udzielił niezwłocznie. Wskazał także, że żądane przez skarżącego informacje nie należą do informacji publicznej, określonej w art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawach przewinień dyscyplinarnych nauczycieli w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego. Sąd uznał, że dokumenty wytworzone przez rzecznika dyscyplinarnego w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczyciela stanowią informację publiczną. Sąd stwierdził jednakże, że okolicznością o istotnym znaczeniu jest to, czy Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. jest podmiotem właściwym w sprawie jej udostępnienia. Rozwiązanie tego problemu wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64), które normują status i pozycję rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w postępowaniu dyscyplinarnym. Zgodnie z art. 79 Karty Nauczyciela organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego i odpowiednią liczbę jego zastępców z grona podległych sobie pracowników. Kwestię identyfikacji organu przy którym została powołana komisja dyscyplinarna reguluje art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, iż jest to wojewoda. Rzecznik dyscyplinarny jest związany zaleceniami organu, który go powołał do tej funkcji (art. 78 ust. 2). W myśl art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. Ramowe unormowania ustawy dotyczące określenia statusu rzecznika dyscyplinarnego zostały sprecyzowane i skonkretyzowane przez przepisy podanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 1998 r., które wyposażają ten podmiot w różnorakie kompetencje odnoszące się do przebiegu postępowania. Niektóre z nich, w szczególności dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadzania czynności procesowych i dowodowych koniecznych dla wyjaśnienia sprawy mają względnie autonomiczny charakter, gdyż rzecznik działa tu w zasadzie samodzielnie, jednak w myśl przyjętych unormowań może być zobowiązany do wykonywania zaleceń wojewody w każdej sprawie odnoszącej się do postępowania. Inne kompetencje, np. składanie wniosków o wszczęcie i umorzenie postępowania wyjaśniającego, wnoszenie środków zaskarżenia od orzeczeń komisji dyscyplinarnej mają niesamodzielny charakter, tzn. wymagają każdorazowego zatwierdzenia przez organ, który wyznaczył rzecznika dyscyplinarnego. Według Sądu pierwszej instancji rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie tyle jest pracownikiem organu, przy którym została powołana komisja dyscyplinarna, ile podmiotem uprawnionym do podejmowania i określania sposobu przeprowadzania określonych czynności procesowych w tym postępowaniu. Mogą to jednak być wyłącznie czynności mieszczące się w ramach przedmiotu prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, związane z jego celem i skierowane do jego uczestników. Czynności rzecznika dyscyplinarnego w najistotniejszych sprawach wymagają zatwierdzenia przez organ go wyznaczający (w tym wypadku przez wojewodę), a w innych sprawach jest on związany jego zaleceniami, rzecznik jest w istocie reprezentantem organu przy którym została powołana komisja dyscyplinarna i działa w imieniu tego organu. Pozwala to stwierdzić, że rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli może podejmować określone czynności procesowe wyłącznie w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania dyscyplinarnego, na użytek tego postępowania i tylko wobec podmiotów uczestniczących w różnych rolach w postępowaniu. Rzecznik dyscyplinarny nie został natomiast wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania dyscyplinarnego, w tym zwłaszcza ferować we własnym imieniu w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. W związku z tym, skierowany do rzecznika dyscyplinarnego przez podmiot nie będący stroną postępowania wniosek o udostępnienie informacji polegających na przesłaniu kserokopii polecenia, o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomienia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia, nie pochodzi od uprawnionego uczestnika postępowania dyscyplinarnego, nie dotyczy aktów lub czynności podejmowanych na użytek tego postępowania i odnoszących się do jego celu lecz inicjuje samodzielną w stosunku do postępowania dyscyplinarnego sprawę administracyjną związaną z dostępem do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Wprawdzie wyliczenie to nie ma wyczerpującego charakteru, jednak przyjęty, przykładowy zestaw wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych rozważanym obowiązkiem. Są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie zalicza się do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opinii Sądu, podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi jest wojewoda jako organ władzy publicznej realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz, w tym zwłaszcza ferować w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. Zdaniem Sądu, odpowiedź na pytanie, czy rzecznik dyscyplinarny, który otrzymał przedmiotowy wniosek był zobowiązany do jego przekazania organowi właściwemu, powinna być negatywna, bowiem w systemie prawnym brak jest normy, która nakładałaby na rzecznika dyscyplinarnego tak sformułowaną powinność prawną. Podstawy takiej nie można doszukiwać się w treści art. 65 k.p.a., który odnosi skutki braku właściwości w sprawie tylko do organów administracji publicznej. Przepisy w sprawie postępowania dyscyplinarnego mają zamknięty charakter, co - wobec braku stosownych regulacji odsyłających - oznacza niedopuszczalność posiłkowego stosowania w tym zakresie regulacji procesowych dotyczących postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że sprawy dyscyplinarne nie należą do sfery przedmiotowej administracji publicznej sensu stricto. Podstawy takiej nie stwarzają także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które przyzwalają na stosowanie norm k.p.a. w sprawach informacji publicznej w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 16 i 17 ustawy, które nie odnoszą się do rozważanej kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także naruszenie art. 4 ust. 3 ww. ustawy przez jego niezastosowanie. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że konsekwencją przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia, że rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli realizuje zadania publiczne, powinno być zakwalifikowanie tego podmiotu jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Takiej kwalifikacji nie wyłącza relacja nadzoru (zatwierdzania niektórych jego czynności przez wojewodę (inny organ) czy możliwość zaleceń organu). Rzecznik dyscyplinarny posiada nawet własną zdolność sądową skoro przysługuje mu status strony w postępowaniu dyscyplinarnym na etapie jego sądowej kontroli. Pojęcie "właściwości" w sprawach o udostępnienie informacji publicznej zatraca swe klasyczne rozumienie z uwagi na specyficzny charakter tych spraw. Właściwy będzie każdy podmiot ujęty ramami art. 4 ust. 1 ustawy, który informację posiada. Wniosek taki należało wyprowadzić z treści art. 4 ust. 3 ustawy, który został pominięty przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Trzeba w pierwszej kolejności zacząć od zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., który zawiera pięć punktów, natomiast skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie jest właściwe brzmienie naruszonej zdaniem skarżącego normy prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy należy jednak uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. nie został wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych ramami postępowania dyscyplinarnego. Żaden też przepis prawa nie pozwala na wydawanie rzecznikowi dyscyplinarnemu decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej, która to kompetencja musi być przypisana organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 97 poz. 674 z późn. zm.) Rzecznika Dyscyplinarnego wyznacza w drodze zarządzenia organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna, a w omawianej sprawie organem tym jest wojewoda. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Kompetencje rzecznika dyscyplinarnego ograniczają się wyłącznie do przeprowadzenia określonych czynności procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym i nie może on we własnym imieniu rozpoznawać wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również wydać decyzji odmownej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Tak więc uznać należy, że podmiot, do którego skierowano wniosek nie był zobowiązany do jego rozpoznania, wobec czego nie mógł pozostawać w bezczynności, a zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. należy uznać za nieuzasadnione. Należy też zgodzić się z sądem pierwszej instancji, iż adresat wniosku nie miał obowiązku przekazać wniosku organowi właściwemu. Ani przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym, ani też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują w omawianej sprawie stosowania art. 65 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 2 stanowi, że przepisy k.p.a. ze wskazanymi odmiennościami stosuje się do decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ust. 1, a nie co do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.