II SA/Wa 1254/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości A. M. złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii). W związku z brakiem formularza E301/U1, potwierdzającego zatrudnienie za granicą – na terenie [...] – Urząd wystąpił do właściwej instytucji o wydanie dokumentu i jednocześnie zawiesił postępowanie. W dniu [...] lutego 2012 r. wpłynął formularz, potwierdzający okresy zatrudnienia i ubezpieczenia strony związane z płatnym zatrudnieniem od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2004 r. oraz od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Stosunek pracy został rozwiązany z upływem czasu, na który został zawarty. Do dokumentów dołączono również złożone przez wnioskującą pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, służące określeniu miejsca jej zamieszkania podczas pracy za granicą. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania A. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. M. przebywała za granicą w latach 2005-2011, po zawarciu związku małżeńskiego w 2009 r. razem z mężem przyjeżdżała do Polski na urlopy, nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskiwanych za granicą. Za granicą przebywała z zamiarem stałego pobytu. Wymienione okoliczności wskazują, że ośrodkiem interesów życiowych wnioskującej i miejscem jej zamieszkania podczas ostatniego zatrudnienia była [...] i w związku z tym nie ma możliwości zastosowania uprawnień, dotyczących osób powracających do państwa będącego miejscem zamieszkania podczas ostatniego okresu zatrudnienia, zawartych w art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od decyzji A. M. wniosła odwołanie, w którym wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podała, że nie zgadza się z decyzją o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśniła, że w latach 2005-2011 przebywała za granicą, podejmując legalnie pracę, aby zarobić na mieszkanie w Polsce. Nigdy nie planowała zostać w [...] na stałe. Błędnie zaznaczyła taką odpowiedź w oświadczeniu, ponieważ w jej rozumieniu pobyt kilkuletni nie jest pobytem czasowym. Męża poznała w [...]. Ślub w 2009 r. wzięli w Polsce. W 2008 r., będąc narzeczeństwem, kupili mieszkanie w Polsce, w którym obecnie zamieszkują. W roku 2011 zrobili remont. W czasie pobytu za granicą oszczędności przesyłała do Polski. Często odwiedzała rodzinę w Polsce. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 69, poz. 415 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i podatku aktywizacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 11, 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE, pozostałych państw członkowskich EOG lub Szwajcarii pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie A. M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cyt. rozporządzenia, który stanowi, że pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, na podstawie art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia nr 883/2004 musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkiwania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w tym złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia – A. M. przebywała w [...] w celu zarobkowym, to jest pracowała przez sześć i pół roku. Była zatrudniony u pracodawców na podstawie umów o pracę, zawartych na czas określony. W okresie pracy w [...] nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. Dalej zainteresowana poinformowała, że pieniądze zarobione za granicą zainwestowała w Polsce. Nie przesyłała środków na utrzymanie członków swojej rodziny. W czasie pracy w [...] swoje gospodarstwo domowe z mężem, czyli najbliższym członkiem rodziny, prowadziła w [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania A. M. podczas jej pracy za granicą była [...]. Dalej organ podkreślił, że miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z miejscem zamieszkiwania. Wskazał również, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 987/2009 kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanych środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. W związku z powyższym nie można uznać, że nawet regularne przesyłanie środków pieniężnych do Polski przesądza o posiadaniu przez wnioskującą miejsca zamieszkania w Polsce przy jednoczesnym stałym zatrudnieniu w [...]. W związku z powyższym kwestia przekazania środków finansowych do Polski nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie W tym stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że centrum interesów życiowych A. M. podczas ostatniego okresu zatrudnienia była [...]. Tym samym nie może być ona traktowany jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Przyjeżdżając do Polski, w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Na poparcie swojego twierdzenia organ wskazał, iż ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim, rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe, nawet gdy zostawił rodzinę w innym państwie. W okresie pracy w [...] zainteresowana nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie była w Polsce uznawana za rezydenta dla celów podatkowych. Posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Zaś kwestia inwestowania lub wydatkowania przez zainteresowanego środków finansowych zarobionych za granicą nie stanowi kryterium ustalania miejsca zamieszkania. Organ podkreślił, iż samo pojęcie "zamieszkania" dla zastosowania art. 71 ust. 1 pkt b (ii) omawianego rozporządzenia nie może być rozumiane zbyt szeroko. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji, zawiera wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Analizując przepisy art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu, czy skarżąca może być taktowany jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena, dokonana przez organ, nie jest prawidłowa. Po pierwsze, czego organy obu instancji nie uczyniły, należało ustalić, jaki był cel wyjazdu A. M. do [...], czy – tak jak twierdzi skarżąca – był to wyjazd mający na celu zgromadzenie środków finansowych na zakup mieszkania w Polsce. Określenie celu wyjazdu za granicę stanowi w tej sprawie istotny element, albowiem to według niego należy dokonywać oceny różnych dalszych działań skarżącej. Istotne jest tu ustalenie, czy zainteresowana wyjechała właśnie w celu zarobkowym, aby poprzez świadczenie tam pracy uzyskać środki do dalszej egzystencji w Polsce, czy też wyjazd ten miał za cel zamieszkanie w [...] lub w innym kraju poza Polską. Czy skarżąca podejmowała jakieś kroki w celu np. uzyskania obywatelstwa innego kraju, zamieszkania na stałe w innym kraju niż Polska. Dopiero po określeniu powyższego celu organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca może być traktowana jako osoba mająca statut zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Zważywszy na długoletni pobyt A. M. w [...], powyższa sprawa wymaga dogłębnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia i zważenia wszelkich aspektów sprawy. Po ustaleniu celu wyjazdu skarżącej do [...] należy dokładnie ustalić, jaką pracę tam wykonywała. Czy charakter tej pracy umożliwiał częste wyjazdy poza miejsce świadczenia pracy, w tym do Polski. Podkreślić należy, że skarżąca swojego męża poznała w czasie pobytu w [...], jednak ślub wzięli w Polsce w 2009 r., a jeszcze będąc narzeczeństwem kupili mieszkanie w Polsce. Mieszkanie wyremontowali i po powrocie do Polski wprowadzili się do niego. W ocenie Sądu, nieuprawniona jest teza, przyjęta przez organ, że kupno mieszkania w Polsce należy uznać za lokatę kapitału, a nie tworzenie sobie warunków dla pobytu i zamieszkania w Polsce. Podkreślić tu należy, iż inną wagę ma inwestowanie środków pieniężnych w instytucje finansowe, jak np. giełda, akcje, a inną inwestowanie w przyszły warsztat pracy, w miejsce jej wykonywania (gospodarstwo rolne), czy w miejsce pobytu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zakup przez skarżącą mieszkania w Polsce wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu. Ten dowód wskazuje na to, że praca w [...] stanowiła dla A. M. jedynie środek do realizacji powyższego celu. Także nie należy przeceniać okoliczności długotrwałego pobytu skarżącej w [...]. Istotnie tak długi okres może wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym kraju (a nawet osiedlenia się w nim). Jednakże okoliczność ta powinna być oceniana nie w oderwaniu od innych okoliczności, ale łącznie z nimi i łącznie z kluczowym zagadnieniem - po co A. M. pojechała do [...], na jaki cel gromadziła zarobione w [...] pieniądze i jaką pracę wykonywała. W oderwaniu od motywacji skarżącej wszelkie ustalenia są chybione. Także nie może stanowić miarodajnej przesłanki dla oceny istoty sprawy fakt opłacania przez skarżącą podatków w [...]. Okoliczność ta nie może w żaden sposób rzutować na ocenę, czy skarżącą należy traktować jako osobę mającą stałe zamieszkanie w Polsce, mimo wykonywania przez nią pracy w innym kraju. Natomiast oczywiste jest, iż A. M. wygodniej było opłacać podatki w kraju uzyskiwania przychodu, korzystając z zasady unikania podwójnego opodatkowania, niż w Polsce, gdzie przebywała na ogół nie w okresie opłacania podatków. Zebrany przez oba organy materiał dowodowy wymaga zatem gruntownego uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem celu pobytu skarżącej za granicą, zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.