IV SAB/Gl 95/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. W piśmie z dnia 7 marca 2012 r. A.J. zwróciła się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Podniosła, że zgodnie z art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wskazała, że jej wątpliwości po otrzymaniu decyzji dotyczyły następujących kwestii: - 1. czy słowa zamieszczone w decyzji: " do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy i ustalenia rozpoznania nowotworu złośliwego konieczne jest wykazanie związku między tymi elementami poprzez potwierdzenie zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika." należy rozumieć w ten sposób, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny potwierdza fakt narażenia skarżącej na czynniki rakotwórcze, jakimi są (były) leki cytostatyczne; - 2. czy zdaniem PWIS leki cytostatyczne są lub z dużym prawdopodobieństwem mogą być rakotwórcze czy też nie, gdyż z uzasadnienia decyzji nie udało się tego wywieść. W decyzji kilkakrotnie wskazano, że leki te nie figurują w obecnie obowiązującym wykazie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym; - 3. czy PWIS jest związany w każdym przypadku orzeczeniem lekarskim; - 4. czy gdyby leki cytostatyczne zostały umieszczone w wymienionym wykazie, PWIS przy tym samym stanie faktycznym uznałby, że występuje związek przyczynowy pomiędzy zachorowaniem na nowotwór układu krwiotwórczego a stosowaniem leków cytostatycznych. W odpowiedzi z dnia 12 marca 2012 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. poinformował skarżącą, że jego decyzja z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS w R. z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17.3 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, została wydana na podstawie dostępnego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności na podstawie oceny narażenia zawodowego w środowisku pracy i orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek medycznych I i II stopnia (WOMP oraz IMPiZŚ w S.), właściwych do orzekania w zakresie chorób zawodowych. Ponadto organ dodał, że w treści decyzji została zawarta informacja o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W piśmie z dnia 23 marca 2012 r. skarżąca złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego w W. na cytowane wyżej pismo [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o zobowiązanie [...]PWIS do bezzwłocznego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r. Następnie w dniu 30 maja 2012 r. A.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w sprawie wniosku o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] r. Zarzuciła, że organ, zamiast wyjaśnić sygnalizowane wątpliwości, pouczył ją jedynie o możliwości złożenia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, które to pouczenie znajdowało się już w przedmiotowej decyzji. Wskazała, że w związku z tym, w piśmie z dnia 23 marca 2012 r. złożyła zażalenie na przedmiotowe pismo do Głównego Inspektora Sanitarnego w W. wnosząc o "zobowiązanie [...]PWIS do bezzwłocznego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r." Podkreśliła, że w odpowiedzi, Główny Inspektor Sanitarny, w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. stwierdził, iż całość akt sprawy, z uwagi na złożenie skargi od decyzji, została przesłana do sądu, a jej wniosek zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowania sądowego i zwróceniu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W tym zakresie skarżąca wskazała, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu przesłania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wiedział o złożeniu przez nią wniosku o wyjaśnienie treści decyzji, a nawet udzielił odpowiedzi w związku z tym wnioskiem, nie podając jednak żadnej podstawy prawnej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K.,, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi w związku z pismem skarżącej otrzymanym przez organ w dniu 9 marca 2012 r. Podniósł, że wobec tego zarzut bezczynności jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W przepisie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zostały zaś wymienione postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W zakresie oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast na podstawie art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto podkreślenia wymagało, że wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone terminem. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 23 marca 2012 r. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego wnosząc o zobowiązanie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do bezzwłocznego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r. W związku z tym został wyczerpany tryb postępowania przewidziany w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zachowanie jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Następnie pismem z dnia 24 maja 2012 r. A.J. wniosła w rozpoznawanej sprawie skargę na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (zwanego również [...]PWIS) w przedmiocie jej wniosku o wyjaśnienie treści decyzji tego organu z dnia [...] r. W ramach rozpoznania skargi, podkreślenia zatem wymagało, że na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie to, według art. 113 § 3 K.p.a., służy zażalenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 2531/10 LEX nr 1138176). W rozpoznawanej sprawie, w dniu 7 marca 2012 r. A.J. skierowała do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Z przytoczenia treści wniosku o wyjaśnienie decyzji, zawartego w części wstępnej (niniejszego uzasadnienia) wynika, że żądanie skarżącej, pomimo że oparte na art. 113 § 2 K.p.a., w istocie wykracza poza zakres zastosowania tego przepisu. W szczególności zawarte we wniosku pytania nr 1 i 2 zmierzały do rozszerzenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji. Skarżąca zwróciła się bowiem z pytaniem, czy organ potwierdza fakt jej narażenia na czynniki rakotwórcze, jakimi są (były) leki cytostatyczne i czy zdaniem organu leki cytostatyczne są lub z dużym prawdopodobieństwem mogą być rakotwórcze. W tym zakresie wskazać zatem należało, że przy wyjaśnieniu treści decyzji nie może dochodzić do ponownej merytorycznej oceny sprawy, ani też do wyjścia poza ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanka wydanej decyzji. Ponadto wniosek o wyjaśnienie treści decyzji nie może zmierzać do zakwestionowania kompletności ustaleń organu, gdyż takie kwestie mogą być podstawą zarzutu skargi w tym zakresie, nie zaś przedmiotem wniosku o wyjaśnienie treści decyzji. Na marginesie dodać należało, że skarżąca – jak zresztą wskazała w uzasadnieniu niniejszej skargi – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu odwoławczego, której dotyczył przedmiotowy wniosek o wyjaśnienie treści decyzji. Natomiast zawarte w pkt 3 wniosku skarżącej pytanie, "czy PWIS jest związany w każdym przypadku orzeczeniem lekarskim", zmierzało do tego, aby organ przedstawił ocenę zasadności rozstrzygnięcia - w zakresie przeprowadzonej przez niego oceny materiału dowodowego, tj. orzeczeń lekarskich. Podkreślenia zatem wymagało, że w ramach wyjaśnienia treści decyzji, organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie merytorycznej oceny sprawy. W szczególności organ nie przeprowadza oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i przez to nie wskazuje również podstaw tej oceny. Organ nie dokonuje także nowej wykładni przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, wniosek o wyjaśnienie treści decyzji, może dotyczyć niejasności sformułowań zawartych w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Poza zakresem zastosowania art. 113 § 2 K.p.a., pozostaje zatem także zawarte w pkt 4 wniosku skarżącej, pytanie, "czy gdyby leki cytostatyczne zostały umieszczone w wykazie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, PWIS przy tym samym stanie faktycznym uznałby, że występuje związek przyczynowy pomiędzy zachorowaniem na nowotwór układu krwiotwórczego a stosowaniem leków cytostatycznych". Ponadto pytanie powyższe dotyczyło hipotetycznej sytuacji, a więc wykraczało poza zakres ustaleń, które zostały przyjęte za podstawę przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na przedstawiony wyżej wniosek (który wpłynął 9 marca 2012 r.), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. poinformował skarżącą, że jego decyzja z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS w R. z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17.3 wykazu chorób zawodowych, została wydana na podstawie dostępnego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności na podstawie oceny narażenia zawodowego w środowisku pracy i orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek medycznych I i II stopnia (WOMP oraz IMPiZŚ w S.), właściwych do orzekania w zakresie chorób zawodowych. Ponadto organ dodał, że w treści decyzji została zawarta informacja o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W wyniku powyższego stwierdzić należało, że skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie treści decyzji, nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymagało, że cytowane pismo organu z dnia 12 marca 2012 r., może być uznane za postanowienie. Zawiera bowiem oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, o czym świadczy użyty zwrot – "w związku z pismem z dnia 7 marca 2012 r. zawierającym prośbę o wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią decyzji ...informuję" – oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Natomiast okoliczność, że nie zawiera podstawy prawnej oraz pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie może skutkować odmową uznania go za postanowienie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem – brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z.11, poz. 222). Ponadto – jak wspomniano wyżej - z treści wniosku o wyjaśnienie decyzji wynika, że żądanie skarżącej, pomimo że oparte na art. 113 § 2 K.p.a., w istocie wykracza poza zakres zastosowania tego przepisu. Zawarte we wniosku pytania – jak już była o tym mowa - zmierzały do rozszerzenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji oraz do przedstawienia przez organ oceny zasadności rozstrzygnięcia – w zakresie przeprowadzonej przez niego oceny materiału dowodowego. W związku z tym stwierdzić należało, że treść - uznanego za postanowienie - pisma [...]PWIS z dnia 12 marca 2012 r. czyni zadość obowiązkom organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2012 r. Z zestawienia daty wpływu wniosku skarżącej do organu (9 marca 2012 r.) z datą rozpoznania tego wniosku – w dniu 12 marca 2012 r. – wynika, że zarzut bezczynności [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. jest całkowicie bezpodstawny. Mając zatem na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.