II SA/Sz 591/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając w imieniu Prezydenta Miasta , Kierownik RPS nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej przyznał C. K. pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego na okres 6 miesięcy [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie wskazując, że pomoc przyznano stosownie do możliwości finansowych Ośrodka. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji wskazał, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził trudną sytuację materialno-bytową strony spowodowaną bezrobociem i długotrwałą chorobą. Dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego [..] zł. Zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zasiłek okresowy w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Tak ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium osoby samotnie gospodarującej ([...] zł) a dochodem tej osoby ([...] zł), tj. [...] zł – [...] zł x 50% = [...] zł. Przy czym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł. Ponieważ w tak ustalonej wysokości gmina w [...] r. otrzymała dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, także przyznaje zasiłki okresowe w minimalnej, dozwolonej ustawą, wysokości. W odwołaniu od tej decyzji C. K. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu pomocy społecznej w wysokości realnie wystarczającej na przeżycie oraz o wskazanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego powodu jego trudnej sytuacji materialno-bytowej. Zażądał zmiany decyzji organu I instancji poprzez nie używanie w niej niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań typu "w tak określonej wysokości gmina w [...] r. otrzymała dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe" i wskazanie jak rzeczywiście ustalono dotację celową dla Gminy na zasiłki okresowe. Odwołujący się wniósł także o zmianę nazwy organu wydającego decyzję z "Prezydent Miasta " na "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] ", oraz o nie wliczanie otrzymywanego dodatku mieszkaniowego do jego dochodu. Odwołujący się podniósł, że organ I instancji nie zapewnia mu wystarczających środków na przeżycie i zmusza do życia w skrajnej nędzy, nie wykonując jednocześnie jakichkolwiek działań ukierunkowanych na odzyskanie przez wnioskodawcę zdolności do samodzielnego życia, bez konieczności korzystania z pomocy społecznej. Kwota [..] zł składająca się z dodatku mieszkaniowego i zasiłku okresowego, nie wystarcza na przeżycie nawet przy bardzo rygorystycznych obostrzeniach, nie pozwala na opłacenie czynszu, należności za energię elektryczną, gaz czy telefon, nie wystarcza na kupno żywności i innych artykułów w wystarczających ilościach. Odwołujący się nie ma możliwości ubrania się i leczenia, cały czas bolą go zęby (w Polsce na koszt NFZ można leczyć tylko pierwsze trzy zęby górnej i dolnej szczęki). Nie działa też cała infrastruktura techniczna jego mieszkania, w łazience stale cieknie woda z zaworów, baterii, co powoduje wielokrotne zalewanie sąsiada poniżej, kuchenka gazowa jest zepsuta od bardzo dawna, a jej użytkowanie które ma miejsce, grozi realnym niebezpieczeństwem dla odwołującego się i pozostałych mieszkańców budynku. Podobnie wygląda sytuacja z gazowym grzejnikiem wody przepływowej, choć tu nie ma bezpośredniego niebezpieczeństwa, występuje natomiast niemożność korzystania z tego urządzenia. Pracownicy MOPS nie interesują się stanem technicznym mieszkania strony. Kwota [...] zł nie pozwala na dokonywanie napraw. Taka sytuacja prowadzi do notorycznego zadłużania się wnioskodawcy i konieczności składania kolejnych podań o pokrycie zadłużeń, które to podania i tak nie są rozpatrywane poprzez przyznanie pomocy w satysfakcjonującej wysokości. Wpływa to również degradująco na kondycję psychiczną wnioskodawcy. Od wielu lat przeprowadzane są z nim wywiady środowiskowe, podczas których zadawane są te same pytania, które do niczego nie prowadzą, ponieważ nie są ukierunkowane na wyjaśnienie przyczyn zaistniałej sytuacji. Jednocześnie Prezydent Miasta wnosi przeciwko odwołującemu się pozwy cywilne dotyczące np. zaległości w opłacie za wieczyste użytkowanie gruntu związanego z mieszkaniem wnioskodawcy. Podobnych pozwów odwołujący się spodziewa się od dostawców energii elektrycznej i gazu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w miesiącu poprzedzającym wniosek o zasiłek okresowy dochód strony wynosił [...] zł i nie przekraczał kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącego [...] zł. Organ przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy w minimalnej dozwolonej przepisami ustawy o pomocy społecznej wysokości, co jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję C. K. powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu dotyczące złego stanu technicznego jego mieszkania i braku środków na właściwe odżywianie i leczenie zębów. Oświadczył, że od wielu lat jest na wyłącznym utrzymaniu Miasta i korzysta z przyznawanej mu pomocy z opieki społecznej. Oświadczył, że do ciężkiego rozstroju zdrowia (ciężkiego zespołu depresyjnego) co doprowadziło do konieczności korzystania z pomocy opieki społecznej, doprowadziły go działania gminy polegające na wnoszeniu pozwów, przeciwko wtedy 10-letniemu dziecku skarżącego z żądaniem wielotysięcznych płatności, co doprowadziło do kompletnego rozstroju życia skarżącego i zniszczenia jego rodziny. W dniu [..] r. skarżący jak zwykle zwrócił się z podaniem o środki do życia. W odpowiedzi na to organ I instancji wydał siedem decyzji administracyjnych, co świadczy o głębokiej patologii i zupełnie niepotrzebnym zbiurokratyzowaniu systemu pomocy społecznej w Polsce. Po wniesieniu odwołania z tej przyczyny, że przyznana pomoc jest niewystarczająca, skarżący ponownie otrzymał siedem decyzji. Przy czym organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego zbyt niskiej pomocy. Uchylił wprawdzie trzy decyzje do ponownego rozpoznania, ale są to działania tylko pozorne, w żaden sposób nie prowadzące do zwiększenia wysokości przyznanej skarżącemu pomocy. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał bowiem w mocy swoje stanowisko wydając trzy kolejne decyzje. Istota sprawy sprowadza się do tego, że organy orzekające w sprawie usiłują "utrzymywać" skarżącego za kwotę [..] zł. Przykładowo, w miesiącu marcu [...] r., skarżący zmuszony był utrzymać się za kwotę [...] zł dziennie, co wyczerpuje znamiona poniżającego i nieludzkiego traktowania. W celu brania udziału w rozprawach sądowych, w sprawach w których skarżący jest stroną, jest zmuszony podróżować autostopem i spać na klatkach schodowych. Skarżący ponownie wniósł o nie uznawanie dodatku mieszkaniowego do dochodu. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W dniu [...] r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie zgłosił swój udział w postępowaniu. Na rozprawie w dniu [...] r. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 kpa w sposób który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator wskazał, że organy nie wyjaśniły uzasadnienia swojej decyzji, dlaczego przyznały pomoc w kwocie minimalnej, nie wykazały również rzeczywistych możliwości finansowych udzielenia tego rodzaju świadczenia. W dniu [...] r. Prokurator złożył wniosek o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca C. K. zasiłek okresowy na okres od [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Organy orzekające w sprawie uznały, że dochód skarżącego wynoszący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku [...] zł oraz bezrobocie, długotrwała choroba i niepełnosprawność skarżącego, uzasadniają przyznanie mu tej formy pomocy. Przy czym zasiłek okresowy został przyznany w minimalnej, przewidzianej ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) wysokości, tj. w kwocie wynoszącej 50% różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej ([...] zł) a dochodem skarżącego ([..] zł). Skarżący uznaje, że kwota przyznanego mu zasiłki jest zbyt niska i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, że otrzymywany przez niego dodatek mieszkaniowy, nie powinien być wliczany do dochodu. Zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z opieki społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zasiłek ten przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo określone przez ustawę (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego). Każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością samodzielnego jej przezwyciężenia, uprawnia do otrzymania tego świadczenia. Przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznania zasiłku okresowego dają organowi dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy w gruncie rzeczy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. Jednym z nich jest dochód. Stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Zatem dodatek mieszkaniowy zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, ponieważ katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty i organ jest przy obliczaniu dochodu strony tym przepisem związany. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo zaliczyły dodatek mieszkaniowy do dochodu skarżącego. Dla świadczeniobiorców będących osobami samotnie gospodarującymi, ustawodawca określił maksymalną wysokość zasiłku okresowego na kwotę [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). Docelowo zasiłek ten nie może być niższy niż 50% różnicy między kryterium osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, a przyznana kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust 4). Skarżącemu przyznano zasiłek okresowy w kwocie wynoszącej 50% różnicy między kryterium osoby samotnie gospodarującej a jego dochodem, zatem w minimalnej przewidzianej ustawą wysokości. Minimalne kwoty zasiłku okresowego mogą być podwyższone w drodze uchwały rady gminy (art. 38 ust 6). Oznacza to, że rada gminy może określić w uchwale korzystniejszy dla osoby korzystającej z tego świadczenia sposób obliczeń, w szczególności poprzez podwyższenie przelicznika 50%, poprzez który przemnaża się różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a uzyskiwanym przez wnioskodawcę dochodem. Jeżeli rada gminy skorzysta ze swojego uprawnienia, jej uchwała będzie miała pierwszeństwo zastosowania przed ustawą. Jednakże, ponieważ przyznawanie i wypłacanie zasiłku okresowego jest zadaniem własnym gminy, na podwyższone świadczenia gmina musiałaby przeznaczyć wygospodarowane przez siebie środki. Zgodnie bowiem z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 tej ustawy, czyli w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby. Podwyższenie przez radę gminy kwot zasiłku okresowego, zgodnie z art. 38 ust. 6, nie uprawnia gminy do otrzymania wyższej dotacji ani też do pokrywania z niej wyższych kwot świadczenia. Z akt sprawy nie wynika, by Rada Miasta podjęła uchwałę o podwyższeniu minimalnych kwot zasiłku okresowego, zatem przyznanie tego zasiłku w minimalnej wysokości określonej ustawą, jest zgodne z prawem. Określenie w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ ustalając kwotę zasiłku działa w granicach uznania administracyjnego, w przeciwnym razie przepis określiłby sztywno wysokość tego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie ustalając skarżącemu przyznaną kwotę zasiłku okresowego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie odnosi się co prawda do możliwości finansowych organu I instancji, jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej określają dolną i górną wysokość zasiłku okresowego, a przyznane skarżącemu świadczenie mieści się w tych granicach. Poza tym niedostateczność środków przeznaczonych na pomoc społeczną w stosunku do potrzeb, jest powszechnie znana. Zauważyć również należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter wspomagający własne możliwości strony w zapewnieniu sobie środków utrzymania. Nie oznacza to, że gmina uwzględni każdy wniosek o przyznanie pomocy finansowej nawet na obiektywnie, wyjątkowo uzasadnione potrzeby. Nie pozwala na to zarówno – powszechnie znana – niedostateczna ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, jak i ilość osób, które tej pomocy potrzebują. Inaczej rzecz ujmując, gmina przyznaje świadczenia w takiej wysokości, na jaką ją stać oraz w jakiej wysokości otrzyma dotację celową, która ze swej istoty nie może być przeznaczona na innego rodzaju pomoc finansową dla osób tej pomocy potrzebujących. Wspomnieć należy, że skarżący, jak to sam przyznał, jest na wyłącznym utrzymaniu Miasta [...] i otrzymuje pomoc społeczną w różnych formach oraz dodatek mieszkaniowy. Niezadowolenie skarżącego z wysokości przyznanych świadczeń, czemu dał wyraz również w innych zawisłych przed WSA w Szczecinie sprawach (II SA/Sz 592/12, 593/12, 594/12, 595/12, 596/12, 597/12), pozostaje bez wpływu na treść wydanych decyzji, albowiem organ nie posiada środków w takiej wysokości, by wydane decyzje o przyznaniu pomocy satysfakcjonowały każdego świadczeniobiorcę. Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego w odwołaniu, że decyzja organu I instancji powinna być wydana przez Ośrodek Pomocy Społecznej, a nie Prezydenta Miasta należy wyjaśnić, że ośrodek pomocy społecznej nie jest organem administracji publicznej i nie może wydawać decyzji administracyjnych we własnym imieniu. Ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną gminy wykonującą zadania gminy z zakresu opieki społecznej, a w wykonywaniu tych zadań kieruje się ustaleniami wójta. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie takie, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 110 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej). Zgodzić nie należy z zarzutem Prokuratora, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 107 § 3 Kpa, jednakże naruszenie to nie ma rażącego charakteru i nie ma wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.