V SA/Wa 2370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia, odmowy rozłożenia na raty, odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu kary pieniężnej; I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. C. 200 /dwieście/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ....10.2009 r. ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. C. karę pieniężną w wysokości ... PLN. Następnie – wnioskiem z dnia ...01.2010 r. – w/w. zażądał "w trybie art. 57 ustawy o finansach publicznych o umorzenie kary pieniężnej" wskazując za podstawę sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną. Złożona w tym względzie dokumentacja została uzupełniona pismem z dnia ...03.2010 r. Decyzją z dnia ...05.2010 r. w/w. Organ – stosownie do treści art. 55, 56 i 57 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 pkt 7 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 51 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – orzekł o odmowie: a) umorzenia w całości kary pieniężnej, b) umorzenia w części kary pieniężnej i rozłożenia spłaty pozostałej części kary pieniężnej na raty, c) odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej. W motywach – po przedstawieniu dokumentów jakie złożył wnioskodawca, przepisów jakie mają w sprawie zastosowanie – wskazano, że wnioskodawca – pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej – uzyskuje dochody "z innych źródeł". Wprawdzie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, to jednak kara pieniężna ze swej natury musi stanowić dolegliwość wymuszającą prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z prawem. Organ nadto stwierdza: "Umorzenie kary pieniężnej w całości w sytuacji gdy zobowiązany jest w stanie ją uiścić bez istotnego uszczerbku dla swego istnienia pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie". Jego zdaniem brak jest też podstaw do umorzenia w części, przypadającej Skarbowi Państwa, należności pieniężnej. Dalej Organ stwierdza: "W związku z odmową umorzenia w części kary pieniężnej, prośba o rozłożenie na dogodne raty spłaty pozostałej części kary pieniężnej staje się bezprzedmiotowa". Nie widzi też żadnych podstaw do zastosowania instytucji odroczenia terminu płatności, zwłaszcza, że ma ona charakter uznaniowy; "dlatego istotnym elementem wniosku o odroczenie terminu płatności jest jego odpowiednie uzasadnienie". Rozstrzygnięcie negatywne uzasadnia fakt, iż "wnioskodawca nie zaproponował żadnego konkretnego terminu po którym sytuacja materialna i finansowa poprawi się na tyle by mógł spłacić nałożoną karę pieniężną". W końcu Organ stwierdza: "... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając w oparciu o przepis zawierający luz decyzyjny jest uprawniony do wyegzekwowania należności pieniężnej poprzez m. in. umożliwienie zobowiązanemu uregulowania kary w formie ratalnej, bądź zastosować ostateczny środek, tj. przymusowo ją wyegzekwować. Zastosowanie ostatecznego środka może nastąpić jednak dopiero po uprzednim wykorzystaniu innych sposobów wykonania decyzji, takich jak np. rozłożenie płatności na raty". W efekcie złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ...08.2010 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 pkt 3 w zw. z art. 60 i 64 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach – po przedstawieniu treści przepisów mających zastosowanie – wskazano, że kwestie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są pozostawione swobodnemu uznaniu, umorzenie zaś kary pieniężnej pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone. Zwrócono też uwagę, że instytucja umorzenia należności pieniężnej w części, odroczenia terminu jej płatności oraz rozłożenia na raty ma charakter wyjątkowy i powinna być podyktowana uzasadnionymi względami społecznymi lub gospodarczymi. Tych wnioskodawca nie wykazał. Dostrzeżono też, że dobrowolnie zaciągnięte przez wnioskodawcę zobowiązania cywilnoprawne – w postaci kredytów – nie są uprzywilejowane względem tych, które mają charakter publicznoprawny. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 56 ust. 1 pkt 5, art. 57 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odmową umorzenia nawet częściowego kary pieniężnej lub rozłożenia tejże kary na raty, ewentualnie odmową odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej. W efekcie zażądał zmiany zaskarżonej decyzji i uwzględnienia wniosku o umorzenie kary pieniężnej albo umorzenia tejże kary w części i rozłożenia spłaty pozostałej części na raty, albo odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż nie posiada majątku, który pozwalałby na zapłatę nałożonej kary pieniężnej, bez uszczerbku dla niego i rodziny, tym bardziej iż nieruchomość i ruchomości, które posiada stanowią wspólność majątkową małżeńską. Podkreślił, że źródłem utrzymania jego rodziny jest renta chorobowa w wysokości ... zł oraz wynagrodzenie miesięczne żony w kwocie ... zł netto. Ponadto spłaca raty kredytowe wynikające z zawartych umów kredytowych z bankiem, a także przeznacza środki finansowe na utrzymanie studiującej córki. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowana wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s.319 - 321). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 § 1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. – orzec jak w wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. VI. Nie jest to uchybienie jedyne, albowiem kolejnym jest fakt, iż Organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy, a nawet nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy; tak więc stan faktyczny winien ustalić tak Organ I, jak i II instancji (który nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń). Wprawdzie w motywach wskazano, że dochód na jednego członka rodziny wynosi ... PLN (zresztą błędnie, bo w uzasadnieniu skargi jest mowa o kwocie poniżej ... PLN), to jednak – ani jednym zdaniem – nie nawiązano do sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, które to kwestie obszernie zarysowano w odwołaniu. Tak więc próżno szukać odniesienia się Organu II instancji do kwestii podniesionej w odwołaniu, a mianowicie: - wydatków ponoszonych w związku ze studiami córki wnioskodawcy na ... (... PLN miesięcznie), - wydatków związanych z leczeniem wnioskodawcy w kontekście ocen możliwości dobrowolnego uiszczenia egzekwowanych należności. Stanowi to istotną wadę przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Sąd – w tym składzie – powyższych braków nie akceptuje, a tym bardziej nie zamierza ich własnymi rozważaniami konwalidować. Okoliczności wskazane wyżej rozważy Organ II-giej instancji. VII. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.