II SA/Gl 936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Na skutek wniosku obecnie skarżącego T. W. z dnia 26 stycznia 2012 r. o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowego przy ul. [...] w P. (działka nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] przeprowadził w dniu 2 lutego 2012 r. kontrolę w przedmiotowym obiekcie. Podczas tej kontroli stwierdzono m.in., że nowo rozbudowana część jest użytkowana przez grupę osób ćwiczących na zamontowanych tam urządzeniach. Na tę okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół. Do protokołu tego skarżący oświadczył, że roboty budowlane zakończono w październiku 2011 r., a lokal w części nowo rozbudowanej jest użytkowany od ok. trzech tygodni. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji wymierzył skarżącemu karę w kwocie 75.000,00 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania nowo dobudowanej części budynku usługowego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż przystąpiono do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, co skutkuje wymierzeniem kary. Wskazano, że przedmiotowy obiekt zaliczony jest do kategorii XVII określonej w załączniku do Prawa budowlanego oraz dokonano wyliczenia wysokości kary. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego zmianę poprzez odstąpienie od dochodzenia kary. Wskazał, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego sporządził protokół obowiązkowej kontroli bez uwag. Przyznał, że oświadczył o użytkowaniu obiektu jako całości (starej i nowej części). Osoby, które przebywały w obiekcie w trakcie kontroli, przebywały tam za jego zgodą i byli to jego znajomi, którzy nieodpłatnie wyrazili zgodę na pomoc w noszeniu zamówionych urządzeń treningowych. Od razu po ich montażu sprawdzili sprawność tych urządzeń i poprosili o dalsze, kilkudniowe nieodpłatne korzystanie z usług treningowych. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji oraz orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej części obiektu w wysokości 75.000,00 zł. Organ odwoławczy zmienił przy tym oznaczenie adresata postanowienia wyraźnie oznaczając jako tego adresata osobę fizyczną, nie zaś jak uczynił to organ pierwszej instancji – prowadzoną przez tę osobę działalność gospodarczą. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Na poparcie powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych określających w jaki sposób należy rozumieć przystąpienie do użytkowania na gruncie Prawa budowlanego. Wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn.. P 19/06, potwierdzający konstytucyjność przepisów dotyczących nakładania kar z tytułu nielegalnego użytkowania. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym dokumentacja fotograficzna, potwierdzają fakt przystąpienia do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność stanu faktycznego w dniu 2 lutego 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku zakończone zostały w dniu 30 listopada 2011 r. Skarżący w tym samym dniu sporządził wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Z uwagi jednak na stwierdzone przez niego usterki i wady wykonanych robót, koniecznym stało się zlecenie ich usunięcia innej firmie budowlanej oraz zlecenie sporządzenia oceny technicznej. W efekcie nastąpiła rozbieżność pomiędzy datą sporządzenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie a datą jego wpływu do organu. Dalej wskazano, że inspektor uprzedził o zamiarze kontroli jedynie telefonicznie z wyprzedzeniem ok. 30 min. Protokół został spisany bez uwag, a skarżący na pytania inspektora odpowiadał zgodnie z prawdą bowiem nie przystąpił do nielegalnego użytkowania części obiektu, ani też nie zataił żadnych okoliczności. W dniach 1 – 3 lutego 2012 r. znajomi skarżącego pomagali mu w przenoszeniu urządzeń treningowych do nowo wybudowanej części obiektu. Skarżący nie zaprzeczył, że na tych urządzeniach były wykonywane ćwiczenia, jednak miało to na celu ich sprofilowanie i zapewnienie właściwego ustawienia. Wskazano też na znikomość zarzutu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do zakresu przyjętej odpowiedzialności. Zwrócono uwagę, że na podstawie wyników kontroli wydane zostało w dniu [...] r. pozwolenie na użytkowanie. Błędnie organ też przyjął, że obiekt był użytkowany przez okres ok. 1 miesiąca, albowiem czynności przystosowania obiektu trwały ok. 1 tygodnia. Organ dowolnie zatem przyjął okres "nielegalnego" użytkowania obiektu. Wskazano też na sytuację materialną skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i wywody skargi. Podniosła, że organ tendencyjnie ocenił materiał zdjęciowy oraz niewłaściwie zinterpretował oświadczenia skarżącego. Organ nie odniósł się do innych dowodów w sprawie. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nawet gdyby użytkowanie urządzeń w dniu kontroli uznać wyłącznie za rozruch, to nie zmieniłoby to oceny w sprawie, albowiem stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych tego typu rozruch stanowi już użytkowanie. Skarżący oświadczył ponadto, że jego oświadczenie co do użytkowania obiektu odnosiło się do starej części tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Przypomnieć na wstępie przyjdzie, że w myśl art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy - w tym m.in. do kategorii XVII, do której zalicza się, stosownie do ww. załącznika, budynki handlu, gastronomi i usług. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie skarżący, przed przystąpieniem do użytkowania, niewątpliwie nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nowo dobudowanej części obiektu usługowego. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy stwierdzone przez organ w trakcie kontroli użytkowanie było użytkowaniem w rozumieniu powołanych przepisów Prawa budowlanego. Dokonując w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd doszedł do przekonania, że w istocie miało miejsce takie użytkowanie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie podważając tych twierdzeń skarżącego, które odnosiły się do świadczenia na jego rzecz przez grupę znajomych pomocy w zakresie wniesienia i sprofilowania urządzeń treningowych, trafnie organ odwoławczy zinterpretował zarówno materiał fotograficzny, jak i składane w toku postępowania pozostałe oświadczenia skarżącego. W szczególności wskazać przyjdzie, że skarżący, poza przyznaniem, że w obiekcie znajdowały się osoby korzystające z urządzeń, oświadczył, że zgodził się, aby osoby te korzystały przez kilka dni nieodpłatnie z usług treningowych (vide: zażalenie skarżącego, str. 1 in fine). Brak świadomości co do konsekwencji takiego działania nie może usprawiedliwiać skarżącego. Dodatkowo, również w samej skardze skarżący kwestionując okres, jaki organy przyjęły za okres nielegalnego użytkowania, przyznaje, że okres ten mógł wynieść co najwyżej ok. 1 tygodnia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z punktu widzenia odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, okres tego użytkowania pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że skarżący przystąpił do użytkowania przedmiotowej części obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc mimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06). W ocenie Sądu organy dokonały też prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500,00 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 15 (dla obiektów zaliczonych do kategorii XVII) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Dodać przyjdzie, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, a wysokość kary, która na podstawie tego przepisu zostaje wymierzona nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją (zob. wyroki TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08). Organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne, są związane obowiązującymi przepisami prawa, a także wyrokami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że w niniejszej sprawie organy nie miały możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też jej miarkowania. Odnosząc się do zarzutu wadliwego poinformowania skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, to wskazać przyjdzie, że zarzut ten pozostawał bez wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego postanowienia. Z przepisu art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że o terminie kontroli należy zawiadomić inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Z przepisu tego nie wynika natomiast z jakim wyprzedzeniem przed planowanym terminem kontroli zawiadomienie takie ma nastąpić. Ponadto przepis ten dotyczy wyłącznie kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. W tej sytuacji, to w interesie inwestora jest, aby kontrola taka miała miejsce jak najszybciej, by mógł on w możliwie krótkim czasie uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Stwierdzenie natomiast okoliczności użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na użytkowanie nie następuje w drodze obowiązkowej kontroli, a jedynie poprzez stwierdzenie określonych faktów, co z uwagi na kompetencje organów nadzoru budowlanego może nastąpić w każdym czasie. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Sąd na rozprawie oddalił wniosek skarżącego o przesłuchanie świadków, albowiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozpoznaje sprawę jedynie na podstawie akt sprawy, a ewentualne dowody uzupełniające mogą być dopuszczone jedynie w odniesieniu do dowodów z dokumentów (art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanego w uzasadnieniu wyroku NSA dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zaś treść wyroków Trybunału Konstytucyjnego – pod adresem: www.trybunal.gov.pl