II OSK 1052/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki hali stalowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/12 oddalił skargę A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki hali stalowej. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...] nakazał inwestorowi – A. S. całkowitą rozbiórkę hali magazynowej posadowionej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] we wsi R., gm. M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lutego 2011 r. stwierdzono, że na wskazanej powyżej działce inwestor – A. S. wybudowała halę magazynową o wymiarach 10 m x 30 m o konstrukcji stalowej (ściany z blachy, przykryta plandeką) połączoną z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu kontroli budowa była zakończona. Po wszczęciu postępowania w sprawie budowy hali, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie 90 dni, dokumentacji umożliwiającej legalizację zaistniałej samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na niewywiązanie się inwestora z nałożonego na niego obowiązku w określonym terminie (przedłużonym postanowieniem z dnia 17 października 2011 r. do dnia 30 grudnia 2011 r.) organ zobowiązany był do orzeczenia rozbiórki przedmiotowej hali magazynowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującą A. S. całkowitą rozbiórkę hali magazynowej. Organ wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że budowa budynku hali magazynowej została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. A. S. nie uzyskując bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu niewątpliwie dopuściła się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. A zatem po stwierdzeniu przez organ samowolnej budowy przedmiotowej hali magazynowej nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji, jednak A. S. nie wywiązała się w określonym czasie z nałożonego na nią obowiązku. Wykonanie zaś nakazanych postanowieniem legalizacyjnym czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Zdaniem organu ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt konstrukcji stalowej o wym. 10 m x 30 m połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, na wykonanie którego wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu przedmiotowy budynek nie jest zatem obiektem o charakterze tymczasowym, czy też "przykryciem namiotowym", gdyż z definicji obiektu budowlanego taka możliwość nie wynika. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S. zarzucając naruszenie art. 48 Prawa budowlanego i art. 7, 8 i 10 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organy dokonały błędnej kwalifikacji obiektu przyjmując, że jest to hala magazynowa, w sytuacji gdy jest to namiot konstrukcji stalowej niezwiązany trwale z gruntem, o czym świadczy jego mocowanie, gdyż nie ma on fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd podzielił więc stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ drugiej instancji słusznie wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od trybu wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Tak więc po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów spowodowałoby wszczęcie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego, co skutkowałoby odstąpieniem od orzeczenia nakazu rozbiórki. Skarżąca jednak, jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2012 r., nie przedstawiła żadnego dokumentu umożliwiającego legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. A zatem niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd podzielił także stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji stalowej – hala magazynowa – stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a nie tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wykonanie przedmiotowej hali magazynowej wymagało więc uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że objęty decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. "obiekt o konstrukcji stalowej – hala magazynowa o wym. 10 m x 30 m, połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a nie tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego", w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego opisana w ww. przepisie prowadzi do wniosku, że obiekt objęty ww. decyzją jest tymczasowym obiektem budowlanym; b) art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do tymczasowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty A. ST. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że od ustalenia właściwego charakteru obiektu objętego niniejszym postępowaniem zależy ocena, czy zastosowany przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowany przez Sąd tryb postępowania opisany w art. 48 Prawa budowlanego znajdzie zastosowanie, a w konsekwencji czy wydane rozstrzygniecie jest prawidłowe. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem. Zawarte natomiast w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wyliczenie obiektów niepołączonych trwale z gruntem nie ma charakteru zamkniętego i stanowi wskazówkę interpretacyjną, że inne obiekty posiadające podobne właściwości będą zaliczały się do tymczasowych obiektów budowlanych. Obiektem takim może więc być również budynek posadowiony jedynie na określony czas. A zatem przedmiotowy obiekt o konstrukcji stalowej – hala magazynowa - połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce, jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem. Zgodnie z powyższym przepisem na posadowienie tego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę, co powoduje, że zastosowany w niniejszej sprawie tryb postępowania oparty na art. 48 Prawa budowlanego był błędny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a."), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje uznanie przez organy administracyjne obu instancji i przez Sąd pierwszej instancji wybudowanej przez nią hali magazynowej za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami), wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Uważa bowiem, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zwolniony od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że sporna hala magazynowa nie jest trwale związana z gruntem, ponieważ nie posiada fundamentów. Wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem trwałego związania z gruntem. Niemniej jednak z opisu tego spornego obiektu budowlanego wynika, że jest to samodzielny obiekt o konstrukcji stalowej o wymiarach 10 m x 30 m, ze ścianami z blachy, przykryty plandeką i połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ona obiektem budowlanym solidnym, trwale związanym z gruntem. Przedmiotowa hala magazynowa nie jest więc tymczasowym obiektem budowlanym. Nie wskazują na to jej rozmiary i czas eksploatacji (co najmniej 1,5 roku przyjmując okres od dnia oględzin 18 lutego 2011 r. do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy - 23 sierpnia 2012 r.). Przy czym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym. Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet założenie wnoszącej skargę kasacyjną, że sporny obiekt jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można go zaliczyć do obiektów tymczasowych objętych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Skarżąca błędnie przyjmuje bowiem tożsamość pojęć z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Cytowana definicja wskazuje zatem na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie. Generalną zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29 - 31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OW 13/13 wskazał bowiem, że: "Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym". Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącej tymczasowy obiekt budowlany nie wymagałby pozwolenia na budowę jedynie wówczas, jeżeli okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie byłby krótszy niż 120 dni. Z ustaleń faktycznych organu wynika jednak, że przedmiotowa hala magazynowa w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy stała już co najmniej 1,5 roku. Oznacza to, że do spornego obiektu, zakwalifikowanego nawet zgodnie z żądaniem skarżącej, nie miałoby zastosowania wyłączenie przewidziane w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 pozwalające na wybudowanie obiektu o charakterze tymczasowym bez pozwolenia na budowę. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu przyjmując, że stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a nie tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie jest bowiem tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wskazać również należy, że w sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowy obiekt powstał samowolnie, zaś jego powstanie nie było poprzedzone wydanym pozwoleniem na budowę. A zatem skoro wybudowanie hali magazynowej wymagało pozwolenia na budowę, to w tych okolicznościach sprawy organy zasadnie przyjęły jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (nakazu rozbiórki) przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonania wadliwej oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy podstawą prawną zaskarżonej do tego Sądu decyzji był art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który obliguje organ do nakazania, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej, o której jest mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Z uprawnienia tego, jak wynika z akt sprawy, właścicielka obiektu nie skorzystała. Tak więc zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.