II SA/Bd 1010/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na czynność [...] Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odrzucenia oferty w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego 1. stwierdza bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty skarżącego przez komisję konkursową powołaną przez [...] Gminy [...]do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...], 2. zasądza od [...] Gminy [...] na rzecz skarżącego 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący R. S. złożył ofertę w ogłoszonym przez Wójta Gminy [...](zwany dalej "Wójtem") konkursie na dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w[...]. Na posiedzeniu w dniu [...] r. powołana przez Wójta Gminy [...] komisja konkursowa, po dokonaniu oceny formalnej ofert zgłoszonych w konkursie na dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w[...], podjęła uchwałę o niedopuszczeniu skarżącego do dalszego etapu konkursu. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] r. o podanie przyczyny odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego Wójt w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że przyczyną odmowy było złożenie przez skarżącego oferty niezgodnie z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. – w ofercie stwierdzono brak podpisów pod uzasadnieniem przystąpienia do konkursu oraz koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły. W skardze do sądu administracyjnego (sprecyzowanej pismem z dnia 12 listopada 2012 r.) na odmowę przez Wójta dopuszczenia do postępowania konkursowego R. S. zarzucił: — niezgodność rozstrzygnięcia Wójta z wymogami dotyczącymi oferty, zawartymi w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., — brak w składzie komisji konkursowej przedstawiciela Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność", — nieuprawniony udział członka komisji konkursowej na etapie informacji o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, — brak właściwego, dokładnego udokumentowania prac komisji w protokole oraz jego bezprawne uzupełnienie. Skarżący podniósł, że stosownie do pkt 2 ppkt 1 zarządzenia Wójta nr [...] oferta w konkursie na dyrektora powinna zawierać "uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły". Wynika z tego, że winien to być jeden integralny dokument i taki też został złożony przez skarżącego. Skarżący nie podpisał go, gdyż ani ogłoszenie konkursowe, ani zarządzenie Wójta nr [...] takiego wymogu nie zawierało. Wymogu takiego także nie zawiera § 1 pkt 4a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Skarżący podniósł, że złożył ofertę w zamkniętej kopercie opisanej imieniem i nazwiskiem wraz z adresem zwrotnym. Komplet dokumentacji umieszczony był w spiętej teczce, co ponad wszelką wątpliwość wskazywało jednoznacznie autora uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Spełnił zatem wszystkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. i z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. tzn. oferta została złożona w terminie, zawierała wszystkie dokumenty i spełniała wymagania wskazane w ogłoszeniu konkursowym. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) ogłosił w dniu [...] r. zarządzeniem nr [...] konkurs na dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...]. Powołana zarządzeniem nr [...] komisja konkursowa w dniu [...] r. podjęła m.in. uchwałę o niedopuszczeniu do postępowania konkursowego skarżącego z powodu naruszenia § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Kandydaci winni bowiem m.in. złożyć uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły. Skarżący przedłożył wprawdzie te dokumenty, ale bez własnoręcznego podpisu. Tymczasem zgodnie z art. 78 k.c. do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Podpisanie dokumentu służy do identyfikacji wystawcy. Dokumenty niepodpisane nie stanowią dokumentów prywatnych w rozumieniu art. 245 k.p.c. Brak podpisu na dokumencie był zatem istotnym brakiem skutkującym niedopuszczeniem do części merytorycznej konkursu. Zdaniem Wójta chybiony jest zarzut braku w składzie komisji przedstawiciela NSZZ "Solidarność", gdyż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia przewodniczącego Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność"[...], na terenie Gminy [...] nie ma członków tego związku, dlatego nie zostanie oddelegowany do składu komisji jego przedstawiciel. Odnośnie nieuprawnionego udziału członka komisji w informowaniu skarżącego o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu, Wójt wskazał, że o niedopuszczeniu do postępowania konkursowego poinformował przewodniczący komisji, a członek komisji jedynie podał ustnie motywy tego rozstrzygnięcia. W kwestii protokołu Wójt podniósł, że protokół nie jest stenogramem i zawiera jedynie najważniejsze kwestie z przeprowadzonej procedury konkursowej. Przyznał, że istotnie uzupełniono protokół w części dotyczącej wyników jawnego głosowania dla potrzeb postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Urząd Wojewódzki. Uzupełnienie to podpisało 6 członków komisji, którzy wbrew twierdzeniu skarżącego nie byli do tego "namawiani". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skarżącego. Na wstępie należy wskazać, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą podstawową kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 36 ust.1 i ust.2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. W ramach sprawowanego nadzoru organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (art. 36a ust. 6 oraz § ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej). Z powyższego wynika, że wszelkie czynności komisji konkursowej zmierzające do wyłonienia kandydata, są de facto czynnościami wójta. Uchwałę komisji konkursowej o niedopuszczeniu kandydata do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (odrzuceniu oferty kandydata) należy natomiast uznać za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków kandydata, wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała komisji konkursowej o niedopuszczeniu skarżącego do konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego (odrzucenie oferty skarżącego) podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko Sądu jest prezentowane zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjego (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 141/09) jak też wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 558/08 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt 850/09) - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Przesłanki podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie określa ustęp 2 wskazanego paragrafu, zgodnie z którym komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wymagane w konkursie na dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...] "uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły". Należy podkreślić, że cytowany przepis § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wskazuje na przesłankę kompletności oferty - ma ona zawierać wszystkie dokumenty wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Jednocześnie § 1 ww. rozporządzenia określający w ustępie 2 pkt 4 jakich dokumentów winno wymagać ogłoszenie o konkursie nie przewiduje obowiązku przedstawienia wszystkich dokumentów w oryginale. Wynika to z treści § 1 ust. 3 rozporządzenia, który wskazuje na możliwość żądania przez komisję oryginałów tylko części dokumentów wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Wśród tych dokumentów, które na żądanie komisji kandydat ma obowiązek przedstawić w oryginale, prawodawca nie wymienił wskazanego w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a) "uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły". Trzeba mieć także na uwadze, że § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, określający przesłanki unieważnienia konkursu jako przyczynę unieważnienia wymienia nie tylko "nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego" (pkt 1), ale także "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" (pkt 4). Wskazuje to na różnicowanie przez prawodawcę przyczyn, które decydują o ocenie odnośnie zgodnego lub niezgodnego z prawem przeprowadzenia konkursu. Powyższe zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu. Do takich nieistotnych uchybień należy zaliczyć brak podpisu kandydata pod "uzasadnieniem przystąpienia do konkursu oraz koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły" - w sytuacji kiedy z okoliczności (umieszczenia tego dokumentu w wraz z innymi dokumentami oferty w zamkniętej kopercie) wynika, że pochodzi on niewątpliwie od danego kandydata. Tego rodzaju brak może co najwyższej podlegać uzupełnieniu. W przedmiotowej sprawie takie uzupełnienie nie nastręczało problemów, gdyż jak wynika z protokołu posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] r. skarżący stawił się osobiście na to posiedzenie. Czynność odrzucenia oferty skarżącego – w drodze uchwały komisji konkursowej o niedopuszczeniu go do udziału w konkursie, w powyższej sytuacji została dokonana z istotnym uchybieniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skarżącego. Niezasadny jest zarzut braku udziału w komisji konkursowej przedstawiciela NSZZ "Solidarność". Z akt sprawy wynika, że Wójt, ustalając potrzebę zapewnienia udziału takiego przedstawiciela w składzie komisji kontaktował się z Przewodniczącym Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Szkolnictwa Wyższego[...], tj. z osobą kompetentną do ewentualnego wskazania przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej. Z treści art. 36a ustawy o systemie oświaty nie wynika, że organizacja związkowa ma obowiązek wyznaczenia takiego przedstawiciela, skoro zatem pomimo przekazania stosownej informacji NSZZ "Solidarność" nie zgłosił chęci wskazania swojego przedstawiciela, jego brak w składzie komisji konkursowej nie przesądza o wadliwości sposobu jej powołania. Przy ich rozpatrywaniu zarzutów skargi należy mieć na uwadze, że kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się wyłącznie do samej czynności odrzucenia oferty skarżącego. Poza zakresem kontroli Sądu pozostają zatem podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące prawidłowości protokołu posiedzenia komisji w zakresie w jakim odnoszą się one do merytorycznej części konkursu. Odnośnie zaś braku odnotowania wyniku głosowania nad niedopuszczeniem kandydatów do konkursu należy wskazać, że stosownie do § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wymagane jest odnotowanie w protokole uchwały o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert – a nie wyniku głosowania nad taką uchwałą. Należy zgodzić się z Wójtem, że nie jest istotnym uchybieniem, wpływającym na wynik rozstrzygnięcia, poinformowanie ustnie o przyczynach odrzucenia oferty – niezależnie czy uczynił to przewodniczący komisji, czy też jej członek. Jak wynika z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. czynność ustnego poinformowania kandydatów przez przewodniczącego komisji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego jest oddzielona od pisemnej czynności przewodniczącego poinformowania kandydata o przyczynach takiego rozstrzygnięcia. Ustna informacja o przyczynach odrzucenia oferty nie wpływa w żaden sposób na prawa kandydata w postępowaniu konkursowym, w szczególności na prawo żądania przedstawienia pisemnego przyczyn odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego. Brak zasadności wskazanych zarzutów skarżącego nie zmienia jednakże wcześniejszej oceny Sądu, iż podjęcie czynności polegającej na odrzuceniu oferty skarżącego przez komisję konkursową nastąpiło z naruszeniem prawa, wskutek czego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność tej czynności, co winno skutkować koniecznością stwierdzenia przez organ prowadzący szkołę nieważności konkursu, stosownie do § 8 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.