II GSK 1373/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2711/12 w sprawie ze skargi Powiatu Miasta B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków finansowych do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza na rzecz Powiatu Miasta B. od Ministra Pracy i Polityki Społecznej 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Powiatu Miasto B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zwrotu środków finansowych do budżetu państwa. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w wyniku kontroli obejmującej wydatkowanie przez powiat w 2010 roku środków przekazanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że pracodawca, tj. firma "B." Z. S., nie wywiązała się z ustawowego obowiązku zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. W związku z tymi ustaleniami Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] stycznia 2012 r. nakazał Powiatowi Miasto B. zwrot środków przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat firmie "B." w B. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, w kwocie 40.000.00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od tej kwoty od dnia [...] maja 2010 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dla żądania zwrotu środków Funduszu w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, nieistotne jest, czy okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków wystąpiły w wyniku działań lub zaniechań skarżącego, czy też pracodawcy. Kluczowym w sprawie, zdaniem organu, pozostawał natomiast fakt, że w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowość w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B., które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat pracodawcy – firmie "B.". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał pogląd strony, że zwrotu środków winien dokonywać pracodawca za pośrednictwem Miasta B. Prezes Zarządu PFRON nie jest bowiem stroną umowy, zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta B., a pracodawcą, dlatego nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. Wskazał przy tym, iż Powiat łączy jednocześnie stosunek administracyjno prawny z Prezesem Zarządu PFRON oraz umowa cywilnoprawna z pracodawcą. W takiej sytuacji, w ocenie organu, Prezes Zarządu PFRON uprawniony jest i jednocześnie zobowiązany do dochodzenia zwrotu od podmiotu, któremu przekazał środki Funduszu, natomiast Powiat może dochodzić roszczeń o zwrot przekazanych środków od pracodawcy na podstawie umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozumienie przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu środków tylko w przypadku, gdyby to w trakcie kontroli stwierdzono na przykład, że środki te zostały przyznane niezgodnie z prawem, nieuprawnionemu podmiotowi lub nie doszło do wypowiedzenia umowy w sytuacji zaistnienia okoliczności warunkujących takie działanie. W ocenie WSA, zarówno obowiązek, jak i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, określony został w przepisach art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, tj. możliwości rozłożenia na raty spłaty należności). Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie ma przy tym znaczenia, czy strona postępowania administracyjnego przyczyniła się w jakikolwiek sposób do powstania nieprawidłowości, w przepisie jest bowiem mowa o wystąpieniu przesłanki w postaci wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub ustalenia w wyniku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości, które to przesłanki – o ile wystąpią – obligują Prezesa PFRON do wydania decyzji nakazującej zwrot ("środki Funduszu podlegają zwrotowi"). Poza sporem pozostaje, że beneficjent umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu nie przestrzegał zapisów umowy zawartej ze skarżącym, zatem w tym kontekście, zarówno zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586; dalej: rozporządzenie w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli), jak i zarzuty naruszenia przepisów procesowych odnoszących się do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zasady praworządności, nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie ustalono, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a to obligowało organ do zastosowania art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Powiat Miasto B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 49e ust. 1 i ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do orzekania decyzją nakazująca skarżącemu kasacyjnie zwrot środków Funduszu wraz z odsetkami przyznanych i wypłaconych przedsiębiorcy na podstawie art. 26e tej ustawy; 2) art. 26e oraz art. 46 pkt 7 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie w toku badania legalności decyzji nakazującej zwrot wypłaconych przedsiębiorcy środków; 3) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1404 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów), poprzez jego pominięcie, a w szczególności postanowień § 6 ust. 2 pkt 2 lit. f) i g); 4) rozporządzenia rozporządzenie w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli, poprzez jego pominięcie, a w szczególności § 18 pkt 9 i § 19 pkt 2; 5) art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483); 2. przepisów o postępowaniu, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w związku z aprobatą stanowiska organów obu instancji, że istnieje podstawa prawna do nakazania skarżącemu kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zwrotu środków do Funduszu, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji części zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez WSA, jak i przez organy obu instancji, interpretacja art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest nie do przyjęcia, bowiem zaprzeczałaby, zasadzie racjonalności ustawodawcy. Rozumienie tego przepisu w sposób przyjęty przez WSA i orzekające organy uniemożliwiałoby powiatom wydatkowanie środków Funduszu w oparciu o art. 26e ustawy o rehabilitacji, którego obowiązywanie przy rozpatrywaniu skargi sąd I instancji pominął. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podpisując umowę z przedsiębiorcą, spełniającym warunki do przyznania środków Funduszu, nie da się przewidzieć, czy beneficjent z umowy się wywiąże i czy cel, tj. 36-miesięczne zatrudnienie osoby niepełnosprawnej zostanie osiągnięty. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu przepisu prawa materialnego, który powinien być zastosowany. Jeżeli zatem w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Taka sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której autor skargi kasacyjnej trafnie oparł ją na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Przed wskazaniem przyczyn, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, konieczne jest przypomnienie i podkreślenie niezbędnych elementów stanu faktycznego tej sprawy. Umową zawartą w dniu [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy Prezydentem Miasta a pracodawcą, Prezydent Miasta zobowiązał się do zwrotu pracodawcy kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy w wysokości 40.000 zł i kwota ta została przekazana pracodawcy w dniu [...] maja 2010 r. Niesporne jest także, że pracodawca nie wywiązał się z warunku umowy obejmującego obowiązek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. Z zakresu ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji nie wynika natomiast, czy niewywiązanie się z warunku zatrudnienia polegało na niezatrudnieniu w ogóle osoby niepełnosprawnej, czy też zatrudnieniu jej przez okres krótszy niż 36 miesięcy. Zauważyć zatem jedynie należy, że w skardze kasacyjnej przywołano ustalenia kontrolne, z których wynika, że pracodawca w dniu [...] lutego 2011 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że "zmuszony jest zlikwidować stanowisko pracy". Pomijając tę niewyjaśnioną kwestię, istotne dla dalszych rozważań jest to, że Prezydent dokonał zwrotu (refundacji) środków poniesionych przez pracodawcę i że koszty te zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Przenosząc te dwie newralgiczne okoliczności na ramy prawne, w oparciu o które Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że zgodnie z art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W myśl natomiast ust. 2 art. 26e omawianej ustawy zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, z tym, że zwrotowi nie podlegają koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy. Ustawa wprowadza jeszcze jeden warunek refundacji kosztów, a mianowicie uzyskanie, wydanej na wniosek starosty, pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy odpowiednio o przystosowaniu do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku pracy lub o spełnieniu bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku (art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji). Z przytoczonych przepisów wynika, że ze środków Funduszu może być finansowane wyposażenia stanowiska pracy pozytywnie zaopiniowanego przez Państwową Inspekcję Pracy, dla osoby niepełnosprawnej, spełniającej warunki określone w art. 26e ust. 1 omawianej ustawy, a finansowanie to polega na zwrocie pracodawcy kosztów w wysokości nie wyższej niż określona w ust. 2 tego przepisu. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26e ust. 8 ustawy o rehabilitacji Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Jakkolwiek rozporządzenie to uchylono z dniem 1 stycznia 2011 r., to obowiązywało w dacie zawarcia umowy. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że ustalenie wysokości zwrotu kosztów (refundacji) następuje w drodze negocjacji, a umowa zostaje zawarta w terminie 14 dni od dnia zakończenia negocjacji (§ 6 ust. 1). Umowa obliguje do wypłaty refundacji w kwocie ustalonej w drodze negocjacji (§ 6 ust. 2 pkt a), przy czym stosownie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, pracodawca ma obowiązek przedstawienia staroście m.in. umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku oraz zestawienia kosztów podlegających refundacji oraz kopie dowodów ich poniesienia w terminie 7 dni od dnia poniesienia ostatniego z tych kosztów. Refundacja przekazywana jest na rachunek bankowy wskazany we wniosku w terminie 14 dni od dnia przedstawienia pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W świetle omówionych dotychczas przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów, przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem przez podmiot je przekazujący, o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zachodzi wówczas, gdy refundacja obejmowała koszty, które nie zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, nałożony na powiat, decyzją wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, obowiązek zwrotu środków oparto na przesłance ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. W zacytowanym już art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji wprowadzono warunek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukującą pracy niepozostającą w zatrudnieniu. Jednakże zgodnie z omówionymi przepisami rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów nie jest to warunek refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, w odniesieniu do zatrudnienia, jedynie warunek przedstawienia umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku. Kwestię zaniechania zatrudnienia przez okres 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej, o której mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, regulują wprost przepisy tej ustawy stanowiąc w art. 26e ust. 6, że jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi, za pośrednictwem starosty, środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie dokonując subsumcji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Sąd I instancji pominął art. 26e ust. 1, 2 i 6 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Za usprawiedliwione należało uznać zatem zarzuty niezastosowania tych przepisów w procesie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Efektem ich pominięcia było niewyjaśnienie przesłanek, dla których, w sytuacji refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy, o których mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w przypadku niespełnienia warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez okres wskazany w tym przepisie zwrotu środków na rzecz Funduszu, powinien dokonać zarówno pracodawca, z którym zawarto umowę, jak i podmiot, z którym pracodawca zawarł umowę. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji nie przedstawił swojego stanowiska, co do relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, a art. 49e ust. 1 tej ustawy, w sytuacji niedochowania warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez wymagany okres co najmniej 36 miesięcy. Pominięcie w procesie subsumcji wskazanych wyżej przepisów czyni przedwczesnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.