II GSK 838/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1970/12 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1970/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 18 lipca 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: BP ARiMR) we W. wpłynął wniosek W. B. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Kierownik BP ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 88.506 zł. (w tym jednorazowe wsparcie na zalesienie oraz premie pielęgnacyjne i zalesieniowe). W. B. składał także wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, 2007, 2008, 2009 r. W dniu 1 lipca 2010 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010, natomiast w dniu 6 lipca 2011 r. na rok 2011. W dniach 8 lipca 2011 r. oraz 12 sierpnia 2011 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach obsługi sprawy zalesienia gruntów rolnych. Wyniki powyższej kontroli na miejscu zostały zawarte w Protokole z czynności kontrolnych. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono, że: 1. powierzchnia ogólna zalesienia deklarowana wynosi 9,90 ha, podczas gdy powierzchnia zalesienia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 8,96 ha; 2. powierzchnia grodzenia siatką deklarowana wynosi 9,90 ha, podczas gdy powierzchnia grodzenia siatką stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 10,60 ha. Kierownik BP ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kierownik BP ARiMR we W. orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że nieprawidłowości na zalesionej działce stwierdzone zostały w trakcie kontroli przeprowadzonej w roku 2011, ale ich rodzaj wskazywał na złożenie przez stronę zawyżonej deklaracji we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2005. W dniu 24 stycznia 2012 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r., a następnie, decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania przez Kierownika BP ARiMR we W. decyzji z dnia [...] października 2011 r. były wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2011 r., w czasie której ustalono, że stan zalesienia działki nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. Organ ocenił, że łączna, przyznana decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. kwota 88.506 zł powinna wynosić po uwzględnieniu sankcji 70.458,00 zł. Jak wskazał organ, podstawę zmniejszenia płatności stanowi art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie Nr 796/2004) oraz art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Organ odnosząc się do zarzutu, że decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zaistniała wystarczająca podstawa do wznowienia, stwierdził, że kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprawdzie dowód ten nie istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., ale za jego pośrednictwem ujawniły się nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i mające istotny wpływ na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ wskazał, że decyzje o przyznaniu płatności wydano w oparciu złożony przez stronę wniosek wraz z załącznikami, oświadczenie o wykonaniu zalesienia oraz zaświadczenie nadleśniczego, potwierdzające zalesienie zgodnie z planem zalesienia. Organ podniósł też, że z protokołu czynności kontrolnych wynika, że podczas pomiaru powierzchni zalesionej wyłączeniu podlegały jedynie powierzchnie porośnięte starodrzewem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł W. B. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. WSA podniósł, że w trybie nieważności zasadniczo nie mogą być podważane ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Jak podniósł WSA skarżący kwestionował poprawność wnioskowania na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w roku 2011 stanu zalesienia działek w roku 2005. Jednak wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie stoi w sprzeczności z takim trybem postępowania. W roku 2011 został przeprowadzony dowód na, podstawie którego organy uznały, że można ustalić stan faktyczny istniejący w roku 2005, a więc w czasie wykonywania planu zalesiania. W ocenie Sądu poprawność tego rozumowania nie stoi w oczywistej sprzeczności z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd nie podzielił również zgłoszonych w skardze wątpliwości dotyczących poprawności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził, że kontrola wykazała wystąpienie na terenie objętym planem zalesiania starodrzewu, a więc stanu sprzecznego z planem zalesienia z roku 2005. Wyniki kontroli dały podstawę organowi do poczynienia ustaleń co do wykonania zadeklarowanego planu zalesienia w roku 2005. Nie oceniając poprawności dokonanej w sprawie oceny ww. dowodu Sąd stwierdził, że w sensie formalnym odpowiada on wymogom art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w odróżnieniu od sytuacji, które uzasadniają wznowienie postępowania, gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie, w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada – i to wyjątkowo ciężka – musi tkwić w samej decyzji. Tak więc nie będą to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, ponieważ usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na braku stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2011 r., podczas gdy decyzja ta została wydana na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo, iż ustalenia kontroli, nie stanowią nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, w szczególności poprzez całkowite pominięcie zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o domysły, a nie dopuszczalne dowody, a ponadto zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyznając skarżącemu płatność za zalesianie Kierownik BP ARiMR był zobowiązany dokonać weryfikacji przesłanek tego przyznania. Organ ustalił wówczas - na podstawie środków dowodowych do dzisiejszego dnia niepodważonych - że wnioskodawca spełnił je. Skarżący prowadził i pielęgnował uprawę leśną według najlepszej wiedzy i doświadczenia, jednak ze względu na wystąpienie na obsianych gruntach niezależnego od skarżącego zjawiska zagłuszenia młodych drzew przez starodrzew, na przełomie ostatnich 6 lat musiało dojść do zmniejszenia powierzchni nasadzeń, co wykazała kontrola. Skarżący podkreślił, że dla przyjęcia zasadności stanowiska organu należało ustalić, czy na podstawie dołączonego do akt protokołu kontroli z dnia 5 września 2011r. w świetle innych zebranych dowodów, w tym oświadczenia rolnika o dokonaniu zalesienia i potwierdzającego ten fakt zaświadczenia Nadleśnictwa P., niezbicie wynika, że rozbieżności w deklarowanej powierzchni istniały w dniu 10 lutego 2006 r. Organ jednak nie odniósł się do treści tych dokumentów, zaniechał również wykazania rzeczywistego istnienia wykazanych rozbieżności w momencie dokonania obsiewu przez W. B. w 2005 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu. Nietrafny w szczególności jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez brak stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2011 r., podczas gdy decyzja ta została wydana na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo, iż ustalenia kontroli, nie stanowią nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi. Sposób sformułowania przytoczonej podstawy kasacyjnej wskazuje, że strona podważa przede wszystkim zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto kwestionuje prawidłowości rozumienia "nowej okoliczności faktycznej" oraz ustalenie, że taka okoliczności została ujawniona w jego sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest przy tym - jak wywiódł WSA i co skargą kasacyjną kwestionowane nie jest - że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu przytoczonego przepisu zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zauważyć należy też, że z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie ograniczył rażącego naruszenia prawa – jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – do przepisów naruszenia prawa materialnego. Co do zasady więc w sposób rażący naruszone mogą być także przepisy procesowe. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. - przyznającej płatności na zalesianie gruntów, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 18 lipca 2005 r. - z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. po uprzednim wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 powołanej ustawy. Wyjaśnić trzeba więc, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na gruncie ostatniego z powołanych przepisów zasadnie przyjmuje się, że w omawianej przesłance występują dwa odrębne człony; jeden dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, drugi – nowych dowodów. W konsekwencji nowy dowód w sprawie – nawet jeśli nie jest "nowym dowodem" w rozumieniu omawianego przepisu, gdyż nie istniał w dniu wydania decyzji – może ujawniać nowe okoliczności, jako przesłankę wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski – kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; 10. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009, teza 17. strona 527). Spełnienie wymogu – aby nowa okoliczności faktyczna była istotna dla sprawy – należy zaś oceniać w kontekście norm prawa materialnego, stosowanych w sprawie. To normy prawa materialnego decydują bowiem o tym bowiem jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., przyznająca płatności na zalesianie gruntów rolnych, wydana została m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Na gruncie zawartych tam regulacji, powoływanych w sprawie, poza sporem jest - z uwagi na brak zarzutów w skardze kasacyjnej - że powierzchnia zalesienia jest okolicznością istotną w sprawie o przyznanie płatności. W tym stanie rzeczy zasadnie w sprawie przyjęto – wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - że protokół kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej, stwierdzający mniejszą powierzchnię zalesienia, od zadeklarowanej we wniosku, ujawnia nowe okoliczności faktyczne – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 151 § 1. k.p.a. organ administracji publicznej /.../ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (tzn. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zastosowanie przytoczonego przepisu w rozpoznawanej sprawie wymagało więc ustalenia czy ujawniona nowa okoliczność (co do faktycznej powierzchni zalesienia) uzasadniała uchylenie decyzji przyznającej płatności na zalesienie gruntów rolnych w łącznej wysokości 88.506 zł. Przy czym – co istotne – nawet w przypadku ustalenia, że taka okoliczność faktyczna ma miejsce organ, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa /.../ gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, tzn. m.in. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat (jak w tej sprawie). W rozpoznawanej sprawie ustalenia stanu faktycznego w skardze kasacyjnej podważane są zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, w szczególności poprzez całkowite pominięcie zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o domysły, a nie dopuszczalne dowody, a ponadto zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie art. 7 k.p.a. stanowi o obowiązku organu do podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei dookreślający zasadę prawdy obiektywnej art. 77 § 1 obliguje organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazuje jakich dowodów nie przeprowadzono. Zarzut nie dotyczy zatem braku kompletnego materiału dowodowego, lecz podważa prawidłowość jego oceny. Stanowisko to uznać należy za nietrafne. Przede wszystkim w podstawach kasacyjnych nie wskazano na uchybienie art. 80 k.p.a. – zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto brak podstaw by przyjąć, że cały materiał dowodowy nie został rozpatrzony wyczerpująco. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanych decyzji organ odniósł się - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - do dowodu z zaświadczenia Nadleśnictwa. Istotnie, dowód ten potwierdzał fakt zalesienia, nie wskazywał natomiast na powierzchnię zalesionych gruntów. Ponadto podniesiono, że z pomiarów faktycznego zalesienia wyłączono w toku przeprowadzonej kontroli jedynie starodrzew. Wskazuje to na dokonanie oceny wiarygodności wyników kontroli w zestawieniu z zaświadczeniem nadleśnictwa i oświadczeniem wnioskodawcy jak i ocenę wyjaśnień, że na zalesionych gruntach doszło do młodych drzew przez starodrzew. W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga też, że choć – jak już wskazano – co do zasady przepisy prawa procesowego mogą być naruszone w sposób rażący, to jednak ustaleniom faktycznym, dokonywanym na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – przy uwzględnieniu prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.) trudno przypisać rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy – przy niepodważonym skutecznie stanie faktycznym sprawy – zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. także nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Pamiętać bowiem należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Wobec powyższego, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.