II SA/Łd 681/12

Dnia 15 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. LS Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 559/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał P. Z. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 października 2010r. do dnia 30 września 2013r. w wysokości 440 złotych miesięcznie oraz składki zdrowotnej na czas trwania świadczenia według ogólnie obowiązujących zasad. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania P. Z., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sad podkreślił, że zasiłek stały, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lit. a) i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. nr 175 z 2009r., poz. 1362 ze zm.) jest świadczeniem wypłacanym okresowo (miesięcznie), a jednym z jego celów, mając na uwadze przepisy tej ustawy i Konstytucji RP, jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej, niezdolnej do pracy, bieżącej egzystencji. Celu tego, w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego nie spełnia w istocie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jakkolwiek więc zasadą jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje począwszy od miesiąca złożenia wniosku wraz z wymaganą dokumentacją, w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis, określający początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. W takiej sytuacji bowiem trudno przypisać stronie winę, tak za opóźnienie w dostarczeniu orzeczenia z ustalonym prawidłowo stopniem niepełnosprawności, jak i za wcześniejsze błędne orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie i przy uwzględnieniu stanu zdrowia skarżącego należało przyjąć istnienie ciągłości świadczenia, niezależnie od daty złożenia kolejnego wniosku o jego przyznanie z kompletną dokumentacją medyczną. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że do końcowego załatwienia sprawy wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie decyzji zaskarżonej wobec zgromadzenia materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchyliło wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Ł., [...]r. nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., uchylił decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] "w ten sposób, że po ponownym rozpatrzeniu" przyznał wnioskodawcy zasiłek stały od dnia 1 września 2010r. do dnia 30 września 2013r. w wysokości 324, 00 złotych miesięcznie oraz zgłosił uprawnionego do ubezpieczenia zdrowotnego, opłacając związane z tym składki w okresie pobierania zasiłku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 104, art. 108 § 1, art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., po. 1071 ze zm.), art. 8 ust.1 pkt 1, art. 37 ust.1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 lit a, pkt 2 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 127, poz. 1055), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 75 ust.10, art.79, art.81 ust.8 pkt 7 i art.86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 164 z 2008r., poz. 1027 ze zm.) oraz zarządzenie Prezydenta Łodzi z dnia 10 stycznia 2012r. nr 1672/VI/12 w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy. Jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który aktualnie wynosi 477,00 złotych. W związku z powyższym stronie przysługuje zasiłek w kwocie, stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. Z., wskazując że warunki jego egzystencji ulegają ciągłemu pogorszeniu. Zaznaczył, że nie rozumie dlaczego zmiana wysokości przyznanego mu zasiłku stałego nastąpiła z mocą wsteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 § 1 pkt 1, art. 132 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 20 marca 2012r., działając na podstawie art. 50 § 1, w związku z art. 64 § 2 k.p.a. wezwano P. Z. do złożenia wyjaśnień, czy składał kiedykolwiek odwołanie od decyzji z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania z pomocy społecznej zasiłku stałego od 1 października 2010r. do 30 września 2013r. w wysokości 444,00 złotych miesięcznie oraz czy oświadczenie złożone w dniu 3 stycznia 2012r. do protokołu w wywiadzie środowiskowym było odwołaniem od owej decyzji. W odpowiedzi P. Z. wyjaśnił, że nigdy nie składał odwołania od decyzji z dnia [...]r. a także jego oświadczenie złożone do wywiadu środowiskowego w dniu 3 stycznia 2012r. nie było odwołaniem od owej decyzji. Dalej wskazano, iż organ, co do zasady, ma możliwość zmiany uprzednio wydanej decyzji o przyznaniu pomocy w formie zasiłku okresowego lecz w niniejszej sprawie odwołujący się nie wnosił nigdy odwołania od decyzji z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego od 1 października 2010r. do 30 września 2013r. w wysokości 444,00 złotych miesięcznie. Kolegium, oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zauważyło, że wniosek strony o przyznanie zasiłku od 1 września 2010r. został potraktowany, jako odwołanie od decyzji z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania z pomocy społecznej zasiłku stałego od 1 października 2010r. do 30 września 2013r. w wysokości 444,00 złotych miesięcznie. Przemawia za tym zarówno podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. jak i treść uzasadnienia. Organ powołał się bowiem na art. 132. § 1 k.p.a. i w ramach autokontroli zmienił w/w decyzję z dnia [...]r. W ocenie Kolegium uczynił to bezpodstawnie, gdyż warunkiem wydania decyzji w ramach samokontroli jest złożenie odwołania przez stronę od decyzji nieprawomocnej, a w rozpatrywanej sprawie strona nie złożyła takowego odwołania, a jedynie wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej zasiłku od września 2010r. a nie od października 2010r. Nadto wskazano, że w trybie autokontroli ograniczony jest zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy w granicach art. 132 k.p.a. Ograniczenie dotyczące postępowania wyjaśniającego uzasadnione jest także tym, że organ pierwszej instancji jest obowiązany wydać decyzję w terminie siedmiu dni od daty otrzymania odwołania. W powyższej sprawie wniosek został złożony w dniu 3 stycznia 2012r. a decyzja została wydana w dniu [...r. Nadto z uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. nie wynika dlaczego obniżono wysokość przyznanego zasiłku stałego. W trybie autokontroli organ jest zobowiązany uwzględnić wniosek strony w całości przy jednoczesnym braku możliwości orzekania na niekorzyść strony. Natomiast w powyższej sprawie organ uwzględnił wniosek w całości, jednak obniżył wysokość zasiłku stałego z kwoty 444 złotych do 324 złotych. W ocenie Kolegium, organ powinien dokonać zmiany decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. albo też, zmieniając decyzję na niekorzyść strony poprzez obniżenie wysokości zasiłku stałego - dokonać zmiany z urzędu, w trybie przewidzianym art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Powyższą decyzję P. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, iż nie zgadza się na obniżenie przyznanego mu świadczenia z mocą wsteczną. Zakwestionował też ustalenia organu, wynikające z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. i umarzająca postępowanie organu I instancji w sprawie "uchylenia decyzji z dnia [...]r. (...)" i przyznania P. Z. zasiłku stałego w okresie od dnia 1 września 2010r. do dnia 31 października 2013r. w kwocie 324,-zł. miesięcznie. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem orzeczenie organu I instancji wydane zostało w dacie, gdy "uchylana" decyzja została już ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. i z tej przyczyny, postępowanie w przedmiocie "uchylenia" rozstrzygnięcia niepozostającego w obrocie prawnym było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wadliwe i niezrozumiałe są natomiast rozważania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące niezaskarżenia przez P. Z. decyzji z dnia [...]r. czy też sugerowanego "właściwego" trybu postępowania w przedmiocie zmiany wspomnianej decyzji. Po pierwsze bowiem, decyzja z dnia [...]r. została przez stronę skutecznie zaskarżona, czego efektem było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. a następnie prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 lipca 2011r., w sprawie o sygn.akt II SA.Łd 559/11 orzeczenie to uchylający. Wywodzenie zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu w prawomocnym wyroku oraz wbrew materiałowi dowodowemu, znajdującemu się w aktach sprawy, jakoby P. Z. nigdy nie składał odwołania od decyzji z dnia [...]r. (zaś złożone w dniu 3 stycznia 2012r. byłoby spóźnione), uznać należy za nieporozumienie. Po wtóre: wadliwe jest także sugerowanie organowi I instancji, prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. lub też art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej już z obrotu prawnego. Reasumując, postępowanie w przedmiocie "uchylenia" decyzji już uchylonej, orzeczeniem organu odwoławczego było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. W toku była natomiast sprawa z wniosku P. Z. o przyznanie zasiłku stałego, którą organ I instancji winien był rozstrzygnąć decyzją merytoryczną (tzw. zwykłą). Decyzja taka została zresztą wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]r. i zaskarżona przez stronę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy stwierdził zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania a rozstrzygnięcie to zostało przez P. Z. zaskarżone do tutejszego Sądu – sprawa opatrzona sygnaturą akt II ISA/Łd 950/12 jest w toku. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, ponieważ rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłowe, zaś jej wadliwe uzasadnienie pozostaje bez wpływu na jego treść, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. a.z.