II GSK 864/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2449/12 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. F. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 2 000 (twa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 15 stycznia 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 2449/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2012r, nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2012r. nr [...], zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. F. kwotę 2.738,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] listopada 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał M. F. pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków na kwotę 75.000,00 zł. Jednym z nich było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik-w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Wobec niespełnienia tego warunku, którego okres został skrócony do roku rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lipca 2012r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 11.250,00 zł. W motywach decyzji wskazano, że zgodnie z brzmieniem §19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) beneficjent powinien przedłożyć w Agencji w/w zaświadczenie w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Z uwagi na fakt, iż wypłata środków nastąpiła 24 lutego 2011r. termin na dostarczenie tego dokumentu upłynął 24 kwietnia 2012r. W związku z tym, że beneficjent nie dopełnił warunku zgodnie z §20 ust. 4 rozporządzenia z 2007r. zastosowano sankcję polegającą na zwrocie 15% pomocy. Na skutek rozpoznania odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu podniesiono te same argumenty, które legły u podstaw decyzji Organu I instancji. II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący domagał się uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając: A) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. y z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) polegające na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej nr [...] z [...] listopada 201 Or. i w efekcie pominięcie, że Skarżący zobowiązany był na jej mocy do przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik-w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy wypłaconej na podstawie tej decyzji; art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika, iż jego skutków prawnych w zakresie konieczności przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z właściwego oddziału o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy, nie rozciąga się na beneficjentów, którym przyznano pomoc finansową w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego; B) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. §19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, poprzez jego nie zastosowanie; a w efekcie powyższych uchybień, naruszenie również art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w zw z art. 29 ust. 4 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym do 31 lipca 2012r. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego nie zastosowanie i w efekcie nie uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oznaczonej z [...] listopada 2010r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decydujące znaczenie w sprawie miała zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Jak wynika z §1 tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, a także uchylenie bądź zmiana decyzji, na mocy których żądna ze stron nie nabyła prawa i decyzji na podstawie których strona nabyła prawo. Wreszcie minister (odpowiednio także wojewoda) może zmienić lub uchylić każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla poważnych interesów Państwa; podobnie organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie Sądu zmiana decyzji z [...] listopada 2010r. z racji na walor ostateczności może być dokonana tylko w trybie art. 163 k.p.a. Nie jest dopuszczalna "automatyczna" modyfikacja istotnych warunków tego aktu administracyjnego poprzez regulacje zawarte w akcie normatywnym, zwłaszcza poprzez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. Z punktu hierarchii norm prawnych trudno zgodzić się z praktyką aby zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16§1 k.p.a została uchylona naruszeniem treści art. 163 k.p.a. przez akt normatywny tak niskiego rzędu jakim jest powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011r. Aby zrealizować zapisy rozporządzenia należało z urzędu wszcząć postępowanie, o którym to fakcie należy powiadomić stronę (art. 61 k.p.a.) a następnie wydać decyzję modyfikującą obowiązki nałożone aktem administracyjnym z [...] listopada 2010 r. Oczywiście to postępowanie jest dwuinstancyjne. IV. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 3u sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: * art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 134§1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy zdaniem Sądu zmieniona lub uchylona powinna być decyzja przyznająca pomoc, co należy uznać za wydanie rozstrzygnięcia poza granicami sprawy. Zaskarżonym bowiem wyrokiem Sąd rozpoznał legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, * art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 16 k.p.a., art. 163 k.p.a. i §2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. u z 2011r. Nr 209, poz. 1247)-poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu nie zastosowania przez organ regulacji określonej w art. 163 k.p.a. do innej decyzji (nie będącej przedmiotem skargi) pomimo, że w niniejszej sprawie brak jest prawnej możliwości zmiany decyzji ostatecznej w trybie określonym w art. 163 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie §20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 200, poz. 1443 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011r. zmieniającym ww. rozporządzenie (Dz. U z 2011 r. Nr 209, poz. 1247) zgodnie z którym jeżeli beneficjent nie wykonał obowiązku przedłożenia zaświadczenie oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wpłaty pomocy, zwrotowi podlega 15% kwoty pomocy, pomimo, że przepis ten miał wprost zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów wg norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania aczkolwiek nie wszystkie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 134§1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 134§1 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji rozpoznał legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Analiza treści uzasadnienia wyroku może, z uwagi na użyte sformułowania sugerować, że WSA w W. rozpoznał inną sprawę, bowiem wywody Sądu I instancji koncentrują się w dużej mierze wokół problematyki stałości decyzji administracyjnej i możliwości jej wzruszania nie mniej jednak, Skarżący zaskarżył do sądu decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i to właśnie ta decyzja była przedmiotem kontroli czemu ostatecznie dano wyraz w sentencji kwestionowanego orzeczenia. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi, że ,,organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Art. 163 k.p.a. nie może sam stanowić podstawy weryfikacji decyzji administracyjnej, gdyż zawiera jedynie odesłanie do unormowań prawa materialnego. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie NSA z 10 września 1993r. sygn. akt; SA/Wr 1156/93). Podstawę prawną decyzji wydanej w umawianym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego -winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie, co umknęło uwadze Sądu i instancji, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 29 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634). Przepis ten stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na -współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2a), -finansowanie przez Agencje pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2 b). Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponadto, skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Pogląd WSA w W., iż modyfikacja decyzji ostatecznej z [...] listopada 201 Or. w której Skarżący uzyskał pomoc finansową w ramach programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom" winna odbywać się tylko poprzez zastosowanie art. 163 k.p.a. nie zasługiwał w świetle treści art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aprobatę. Na uwzględnienie zasługiwał, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie §20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 200, poz. 1443 ze zm.). Naruszenie prawa przez niezastosowanie to jest tzw. błąd subsumcji. Naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który powinien być zastosowany. Jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki SN: z 24 stycznia 1997r. sygn. akt: II UKN 68/96, OSNP 1997, Nr 18, poz. 351, oraz z 3 lipca 1997r. sygn. akt: I CKN 179/97, Lex nr 81132, a także końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004r. sygn. akt: OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 11; także: por. B. Gruszczyński [w:[ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 469). Ostateczną decyzja z [...] listopada 2010r. Skarżący otrzymał pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w kwocie 75.000,00 zł z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków. Jednym z tych warunków było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik-w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Okres w którym należało dopełnić tego warunku, został skrócony do 12 miesięcy mocą rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247). Zgodnie z §19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.) beneficjent powinien przedłożyć w Agencji w/w zaświadczenie w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Z uwagi na fakt, iż wypłata środków nastąpiła 24 lutego 2011 r. termin na dostarczenie tego dokumentu upłynął 24 kwietnia 2012r. W związku z tym, że beneficjent nie dopełnił warunku zgodnie z §20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2007r. zastosowano sankcję polegającą na zwrocie 15% pomocy czyli kwotę 11.250,00 zł. Sąd I instancji rozpoznając skargę M. F. nie dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z decyzji z 23 listopada 201 Or. i nie przedłożył stosownego zaświadczenia z KRUS w zakreślonym terminie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi (200,00 zł) tytułem wpisu od skargi kasacyjnej i 1.800,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).