II GSK 425/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska – Florek Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 969/12 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Spółki z o.o. w B. w upadłości na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 969/12 oddalił skargę B. Spółki z o.o. w B. (obecnie: Syndyka masy upadłości B. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej; dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor, działając w trybie autokontroli, czyli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił własną decyzję z dnia [...].10.2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...].06.2011 r. cofającą Spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 127/12 WSA w B. uchylił decyzję Dyrektora z dnia [...] grudnia 2011 r. i zobowiązał organ do zawarcia w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Wykonując wyrok, decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor uchylił własną decyzję z dnia [...].10.2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...].06.2011 r. cofającą Spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jak i nie stwierdził działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor stwierdził, że zgromadzony do tej pory materiał dowodowy wskazuje jedynie na uzasadnione podejrzenie, że przedmiotowy automat nie spełnia ustawowych warunków i wymaga uzupełnienia o badania sprawdzające jednostki badającej. Dopiero po uzyskaniu opinii w tym zakresie możliwe będzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nadto Dyrektor uznał, że zamieszczając w sentencji decyzji stwierdzenie, iż działania organu nie miały miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, uczynił zadość wymaganiu zawartemu w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. Oddalając skargę Spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA uznał kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor postąpił zgodnie z art. 153 p.p.s.a., gdyż zastosował się do wytycznych wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. W treści decyzji zawarł bowiem wymagane przez art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcie w zakresie, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, w ten sposób, że nie stwierdził działania organu bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła, że w stanie faktycznym sprawy tego rodzaju rozstrzygnięcie było niedopuszczalne, bo powinno przybrać kształt stwierdzenia działania organu bez podstawy prawnej albo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał ten zarzut za niezasadny, albowiem już z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że "organ stwierdza, czy", a nie "organ stwierdza, że". Oznacza to zatem, że organ może stwierdzić, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, ale może też stwierdzić, że działanie organu takiego charakteru nie miało. Rodzaj rozstrzygnięcia zależy od charakteru uchybień występujących w sprawie. Gdyby przyjąć argumentację skarżącej, to rozstrzygnięcia autokontrole w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których prowadzono postępowanie bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a to, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dawałoby podstawę organowi do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jej uchylenia. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący braku wskazania w decyzji, czy organ uwzględnił skargę w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i tak się stało. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor zaakceptował potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zarzuty 2-9) oraz przyznał rację skarżącej w zakresie zarzutu 1 (naruszenie prawa materialnego). Tytułem zaleceń kierowanych do organu I instancji wskazał zaś, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wyda decyzję, która rozstrzygnie sprawę, co do istoty, mając na uwadze zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe oraz zarzuty odwołania i skargi, z uwzględnieniem zebranego i właściwie ocenionego materiału dowodowego, lub w inny sposób zakończy postępowanie". W ocenie Sądu Dyrektor zastosował się do wytycznych wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. także odnośnie uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Trafnie też wskazał, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontroli w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarzutów i wniosków skargi. Dyrektor nie tylko wskazał prawidłowe reguły stosowania tego przepisu, ale zastosował je praktycznie. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo rozważył zarzuty skargi i doszedł do przekonania, że są one zasadne. Zdaniem WSA skarżąca zdaje się nie zauważać, że rozstrzygnięcie autokontrolne sprowadziło się nie tylko do uchylenia przez organ decyzji własnej, ale i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Z natury rzeczy, przy nakazaniu organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dowody zgłoszone przez skarżącą, całkowicie przedwczesnym stawało się merytoryczne rozpatrywanie sprawy, a poza tym kwestia zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia została prawomocnie przesądzona wspomnianym wyżej wyrokiem. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 54 ust. 3 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem art. 54 ust. 3 p.p.s.a. tj. bez wskazania czy działania organu, miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz bez wskazania czy organ uwzględnił skargę strony w całości; 2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 54 ust. 3 tej ustawy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ przy jej wydaniu nie zastosował się do wskazówek WSA w B. zawartych w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 124/12, w przedmiocie wskazania, czy działanie organu tj. uwzględnienie skargi skarżącej z dnia [...] października 2011 r. na decyzję znak [...] w trybie autokontroli miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że przyjęcie dopuszczalności rozstrzygnięcia jak w treści decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, czyniłoby iluzorycznym uprawnienia odszkodowawcze, przysługujące stronie na gruncie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Podkreśliła również, że w decyzji brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że Dyrektor uwzględnia zarzuty skargi i uznała, że wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez Sąd, toteż wyrok powinien zostać uchylony. Dyrektor skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 i § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki formułuje zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednak czyni to w sposób, który uniemożliwia pełną kontrolę kasacyjną. Przypomnieć bowiem należy, iż skuteczne zbudowanie zarzutu kasacyjnego, poza wskazaniem naruszonych przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych, wymaga podania uzasadnienia i wykazania istotnego wpływu dostrzeżonych naruszeń na rozstrzygnięcie; wykazana zależność powinna skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Dodać jeszcze trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym i profesjonalnym, dlatego na stronie skarżącej ciąży obowiązek wypełnienia prawem określonych wymagań, jakim powinna ona odpowiadać. Skarga kasacyjna zawiera przede wszystkim wady formalne polegające na nieprawidłowym sformułowaniu drugiego zarzutu kasacyjnego i odniesieniu go do wyroku WSA z dnia 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 124/12 i decyzji autokontrolnej z dnia [...] października 2011 r., podczas gdy w sprawie niniejszej pierwszy wyrok WSA zawierający wiążące wytyczne dla organu co do dalszego postępowania był wydany 4 lipca 2012 r. pod sygn. akt II SA/Bk 127/12 i dotyczył decyzji autokontrolnej z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazana wada skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do zarzutu drugiego, gdyż w istocie nie dotyczy on sprawy niniejszej. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt I skargi kasacyjnej w części objętej uzasadnieniem, a więc dotyczącej naruszenia art. 151, art. 153 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Spółka twierdzi, że organ orzekając w ramach autokontroli, zatem uwzględniając skargę na własną decyzję, orzekł wadliwie w tym zakresie, w którym uznał, że organ nie działał bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie akceptacja tego poglądu przez Sąd I instancji skutkuje koniecznością uznania, że wyrok wydany został z naruszeniem treści art. 54 § 3 p.p.s.a., a oddalenie skargi w takiej sytuacji było działaniem niezgodnym z treścią art. 151 p.p.s.a. zwłaszcza, że w tym zakresie organ był zobowiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. do orzekania zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w B. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Po pierwsze przypomnieć należy treść art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 p.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w sentencji decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cyt. przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce. Dowodzi niezrozumienia treści przepisu twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że prawidłowe wywiązanie się z dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. może wyłącznie wyrażać się albo stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją lub podjęciem tej decyzji bez podstawy prawnej. Wyrok WSA w B., do którego dowołuje się skarżąca kasacyjnie Spółka w uzasadnieniu, nakazywał organowi uwzględnienie obowiązku wynikającego z przepisu prawa procesowego i z tej dyspozycji sądu organ wywiązał się właściwie. Taka ocena Sądu I instancji, po analizie akt sprawy, nie nasuwa wątpliwości. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Co do tej części uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., która odnosi się do wątpliwości, czy organ uwzględnił skargę w całości, należy wskazać, iż Sąd I instancji wyjaśnił prawidłowo tę kwestię. Jak słusznie zauważył WSA, organ w uwzględnieniu skargi uchylił zarówno własną jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazując ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. Trudno zatem twierdzić, że WSA nie wskazał, czy organ uwzględnił skargę w całości. Mając na uwadze powyższe NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.