II SA/Op 489/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 9 października 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. K.-J. oraz P. S. pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie budynku handlowo-usługowego w [...] przy ul. [...] na działce nr A, B k.m. [...] obręb [...]. Jako strony otrzymujące decyzję wskazano w niej: Z. K.-J. oraz P. S., przy czym Z. K. pokwitowała na decyzji odbiór jej dwóch egzemplarzy w dniu 9 października 2008 r. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. G., w dniu 5 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 5 marca 2012 r., o sygn. akt II SA/Op 25/12, Sąd odrzucił tę skargę wskazując, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie w postępowaniu administracyjnym, a skargę do Sądu można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Następnie, pismem z dnia 12 marca 2012 r. Z. G., wniósł do Wojewody Opolskiego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 października 2008 r., nr [...], wywodząc w nim, że lokal objęty rozbudową nie został wydzielony z nieruchomości wspólnej, a inwestorzy nie są właścicielami pawilonu handlowo-usługowego lecz jedynie lokalu wydzielonego w tym pawilonie oraz wskazując, że zmiany dokonane w pawilonie powodują zmianę w podatku gruntowym i lokalnym dla lokali wydzielonych. W związku z wniesionym odwołaniem, działając na podstawie art. 136 K.p.a. Wojewoda Opolski, pismem z dnia 7 maja 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o uzupełnienie akt sprawy o dokument potwierdzający doręczenie decyzji P. S., będącej stroną postępowania. Wskazał, że jest to niezbędne dla ustalenia, czy decyzja, od której wniesiono odwołanie jest ostateczna. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r., organ pierwszej instancji przesłał do Wojewody Opolskiego pismo wyjaśniające Z. K. z dnia 13 czerwca 2012 r. oraz oświadczenie P. K. (poprzednie jej nazwisko S.) z dnia 11 czerwca 2012 r. W piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. Z. K. wyjaśniła, że w dniu 9 października 2008 r. potwierdziła odbiór dwóch egzemplarzy decyzji, informując przy tym, że jeden z nich przekaże swej córce P. S. Wskazała też, że niezależnie od tego organ przesłał decyzję jej córce pod koniec stycznia 2009 r., na dowód czego załączyła kserokopię koperty oraz zwrotnego potwierdzenia jej odbioru z podpisem P. K. oraz pieczęcią Urzędu Pocztowego z dnia 22 stycznia 2009 r. W oświadczeniu z dnia 11 czerwca 2012 r. P. K.a (wcześniej S.) oznajmiła z kolei, że w 2008 r. upoważniła swoją matkę Z. K. do odbioru decyzji na rozbudowę lokalu i otrzymała ją w dniu 10 października 2008 r. Wojewoda Opolski w dniu 4 lipca 2012 r., wystosował do Z. G. wezwanie o jednoznaczne określenie żądania jego pisma zatytułowanego jako "odwołanie od decyzji z dnia 9 października 2008 r." Wyjaśniając, że w treści pisma nie sformułowano zastrzeżeń co do oznaczonej decyzji, lecz podniesiono jedynie kwestie własności nieruchomości objętej postępowaniem, mające charakter cywilnoprawny, Wojewoda Opolski zobowiązał Z. G. do uzupełnienia pisma w terminie 7 dni, poprzez wskazanie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji z dnia 9 października 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie, Z. G. przesłał do Wojewody Opolskiego pismo z dnia 10 lipca 2012 r., w którym sformułował twierdzenie, że Prezydent Miasta Opola wydał wadliwą dla niego decyzję i zgodnie z procedurą przysługuje mu "prawo do odwołania, co czyni." Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. G. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie terminu do jego wniesienia, który zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podniósł, że odwołujący się nie był uznany za stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. Po upływie tego terminu strona może z kolei bronić się poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 K.p.a., a to na skutek weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. Odnosząc się do okoliczności faktycznych, organ wskazał, że Z. K. odebrała dwa egzemplarze decyzji w dniu 9 października 2008 r., a z oświadczenia P. K. wynika, że otrzymała ona egzemplarz decyzji w dniu 10 października 2008 r. Na tej podstawie organ ustalił, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 października 2008 r., upłynął dnia 24 października 2008 r. W świetle powyższego uznał, że odwołanie Z. G. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Dodał, że nie wnosił odwołujący o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Odnosząc się do stwierdzenia, że nie został uznany za stronę postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 9 października 2008 r. podniósł, że do dnia "wejścia ekipy budowlanej na teren pawilonu" pod koniec sierpnia 2010 r., zarówno on jaki i pozostali współwłaściciele budynku nie wiedzieli o wydaniu decyzji. Wszyscy współwłaściciele budynku i działki winni być uznani za strony postępowania. Skoro jednak nie otrzymali decyzji, to nie można uznać, że uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.), Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody Opolskiego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia od razu zaznaczyć trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz dotyczące uchybienia w postępowaniu administracyjnym terminowi do wniesienia odwołania. Ocena Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zaakcentować należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 K.p.a., jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, będącą wyrazem reguły konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP. Sprowadza się ona do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy. Wyrazem jej realizacji jest regulacja art. 127 § 1 K.p.a., która przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. Stosownie do art. 127 § 2 K.p.a. odwołanie wnoszone jest do organu wyższego stopnia, bądź innego organu odwoławczego przewidzianego w ustawie. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., wnosi się je w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. W orzecznictwie oraz doktrynie jednolicie przyjmuje się przy tym, że dla strony która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądane wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776). Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja pierwszoinstancyjna staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. Wynika to z określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., jako skutkujące weryfikacją decyzji ostatecznej, stanowi rażące naruszenie zasady trwałości decyzji z art. 16 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. termin jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest warunkiem dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a jego niedotrzymanie powoduje negatywne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczności odwołania wniesionego po terminie. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Postanowienie to jest ostateczne i zamyka drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Zauważyć przy tym należy, że kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", sformułowany w art. 134 K.p.a., oznacza obowiązek tego organu stwierdzenia uchybienia terminu w każdym przypadku, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Wydanie postanowienia na podstawi art. 134 K.p.a. nie zależy tym samym od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 K.p.a. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że po otrzymaniu odwołania, a przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać we wstępnym postępowaniu, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie terminu, jako mające wpływ na realizacje prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy, może być jednak stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego mających wpływ na ocenę w tym zakresie, w szczególności dotyczących doręczenia decyzji stronom postępowania. W razie wątpliwości i konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla dokonania takich ustaleń organ zobowiązany jest - na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu powinno być dokonane w oparciu o zaistniałe okoliczności faktyczne. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań, dostrzec przede wszystkim należy, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a skutkiem tego nie została mu doręczona decyzja pierwszoinstancyjna, z dnia 9 października 2008 r., wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. K.-J. oraz P. K. pozwolenia na budowę. Z treści wskazanej decyzji wynika, że jako strony postępowania uznane zostały jedynie osoby, do których decyzja ta została skierowana. Natomiast wobec udzielenia przez skarżącego jednoznacznej odpowiedzi, że jego pismo z dnia 12 marca 2012 r. stanowi odwołanie od tej decyzji, organ odwoławczy obowiązany był ustalić w pierwszej kolejności, czy skarżący zmieścił się w terminie do wniesienia odwołania zakreślonym dla stron postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że w tym zakresie organ odwoławczy przeprowadził rzetelne postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń, co do daty doręczenia decyzji stronom postępowania i określenia na tej podstawie terminu do wniesienia odwołania. W tym celu, na podstawie art. 136 K.p.a., wystąpił do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie kwestii doręczenia decyzji i w tym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W tej sprawie materiał dowodowy, uzupełniony został w zakresie pozwalającym na ustalenie terminu doręczenia decyzji. W oparciu o złożone przez strony postępowania oświadczenia oraz odnotowane na decyzji (znajdującej się w aktach sprawy) potwierdzenie jej odbioru przez Z. K. J., prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że odwołanie skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu. Z. K.-J. potwierdziła bowiem odbiór dwóch egzemplarzy decyzji w dniu 9 października 2008 r. P. K. (wcześniejsze nazwisko S.) oświadczyła natomiast, że upoważniła swoją matkę Z. K. do odbioru decyzji i otrzymała tę decyzję w dniu 10 października 2008 r. Opierając się o powyższe dowody, w ocenie Sądu, zaakceptować należy stanowisko organu odwoławczego, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 października 2008 r., liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron tj. P. K. upływał w dniu 24 października 2008 r. Zgodzić się należy również z organem, że wnoszący odwołanie pismem z dnia 12 marca 2012 r., a zatem kilka lat po doręczeniu decyzji stronom, skarżący bezsprzecznie uchybił terminowi do jego wniesienia. Skoro jednak nie brał udziału w postępowaniu, co zresztą sam podnosi w skardze, mógł wnieść odwołanie jedynie w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, który ostatecznie upływał w dniu 24 października 2008 r. Wniesienie odwołania po terminie z art. 129 § 2 K.p.a. oznacza wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 zdanie pierwsze), która nie może być weryfikowana w trybie odwoławczym, tj. zwykłym. Może być ona wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ona domagać się ochrony swych praw, ale w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie dostrzec też trzeba, że skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ta okoliczność jest bezsporna. Zaznaczyć również należy, że w toku postępowania nie zostały ujawnione żadne okoliczności mogące podważyć ustalenia, co do uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania. Nawet gdyby uznać, na podstawie oświadczenia Z. K., że decyzja organu pierwszej instancji została ponownie przesłana P. K. w dniu 14 stycznia 2009 r., to wobec jej oświadczenia, że decyzję otrzymała już w dniu 10 października 2008 r., późniejsze jej doręczenie nie mogło mieć wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji skutecznego doręczenia decyzji, jej ponowne doręczenie nie otwiera bowiem nowego terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie, od dnia pierwszego skutecznego doręczenia. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po ustaleniu prawnych przesłanek do jego wydania, przewidzianych w art. 134 K.p.a i odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia, które zamyka drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć natomiast należy, że Sąd w toku niniejszego postępowania nie oceniał kwestii związanych z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na zakres zaskarżonego aktu, przedmiotem oceny Sądu mogły być jedynie kwestie dotyczące wydania, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia w przedmiocie uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uznał skargi za uzasadnioną i w myśl art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.