II SA/Ke 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi W.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] nakazującej W. C. oraz K. C. - jako inwestorom oraz właścicielom działki nr 989 przy ul. D. w S. zaniechanie dalszego prowadzenia robót budowlanych związanych z rozpoczętą budową budynku mieszkalno-usługowego z miejscami noclegowymi pod usługi agroturystyczne na terenie ww. działki do czasu uzyskania nowego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją Starosty S. z dnia [...] zostało udzielone ww. inwestorom pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego z miejscami noclegowymi pod usługi agroturystyczne wraz z wewnętrzną instalacją sanitarną, c.o. z kotłownią i elektryczną, na działce nr ewid. 989 przy ul. D. w S.. Na skutek interwencji E. F., PINB w S. dokonał w dniu 4 listopada 2011 r. oględzin w celu zbadania zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym realizowanej inwestycji. W czasie oględzin ustalono, że rozpoczęta jest budowa budynku mieszkalno-usługowego na etapie wykonania parteru ze stropem. Według pomiarów i oceny organu I instancji wymiary zewnętrzne budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast stwierdzono zmianę usytuowania budynku względem ul. D. z odległości 12,00m na odległość 10,37m, tj. stwierdzono przybliżenie budynku w kierunku tej ulicy. Ponadto wykonane zostało dodatkowe podpiwniczenie pod całością budynku, podczas gdy było ono przewidziane tylko w jego części. Organ I instancji stwierdził również, że schody do piwnicy budynku zlokalizowane od strony działki nr ewid. 991 zostały powiększone, a poziom parteru budynku podwyższony względem istniejącego w dniu oględzin poziomu terenu z 0,45m do 1,95m. Organ dokonał również pomiaru odległości budynku od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. 991 ustalając, że odległość ta wynosi 3,97m, zaś wg projektu odległość ta wynosi 4,00m. W ścianach piwnic od strony działki nr ewid. 991 wykonane są dodatkowe trzy otwory okienne, nie przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Po uzyskaniu powyższych danych organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zaś postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] PINB w S. nałożył na inwestorów, obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozpoczętą budową ww. inwestycji, orzeczenia technicznego dotyczącego istniejącego stanu wykonanych robót budowlanych potwierdzającego możliwość ich ukończenia i bezpiecznego użytkowania ww. obiektu po zakończeniu jego budowy. Natomiast decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r. Starosta S. uchylił swą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] W dniu 26 kwietnia 2012 r. W. C. wniósł o przedłużenie terminu wyznaczonego na złożenie wymaganej dokumentacji zamiennej do dnia 16 lipca 2012 r. z powodu przedłużającej się procedury uzgodnień ww. projektu. Na powyższy wniosek organ I instancji udzielił wyjaśnień pismem z dnia 31 maja 2012 r., że zmiana tego terminu może co do zasady nastąpić w trybie art. 155 kpa, ale w sprawie nie jest to możliwe, ponieważ z wnioskiem o zmianę terminu wystąpiła tylko jedna strona, podczas gdy przepis ten wymaga zgody wszystkich stron. W dniu 24 lipca 2012 r. W. C. przedłożył cztery egzemplarze projektu zamiennego budynku wraz orzeczeniem technicznym dotyczącym istniejącego stanu wykonanych robót budowlanych, w celu udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Następnie w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Inspektor Wojewódzki wskazał, że decyzja ta podlega uchyleniu w całości, z powodu braku ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie na wynik postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t.) dalej zwanej "ustawą". Organ odwoławczy zacytował art. 51 ust. 5 ustawy i wskazał, że wybór sankcji wymienionych w tym artykule uzależniony jest od rodzaju i skutków samowoli budowlanej, przy czym nakaz zaniechania robót może być wydany jedynie w przypadku, gdy dotychczas wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz nie są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, czego jednak organ I instancji nie przeanalizował. Organ I instancji uzasadnił jedynie, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został spełniony w wyznaczonym w decyzji terminie, lecz dopiero w dniu 24 lipca 2012 r. i w tej sytuacji właściwym do udzielenia nowego pozwolenia na budowę jest Starosta S.. Inspektor Wojewódzki zauważył, że aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania osiedla "K." w S. dla działki, na której rozpoczęta jest budowa przedmiotowej inwestycji, organ I instancji nie dokonał oceny zgodności z ustaleniami ww. planu zakresu stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez E. F. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012r. dotyczących naruszenia planu zagospodarowania terenu i przepisów warunków technicznych. Dalej WINB w K. podkreślił, że organ I instancji zwrócił inwestorom przedłożony przez nich, jakkolwiek po terminie, projekt budowlany zamienny, wskutek czego organ II instancji nie może odnieść się do zarzutów odwołania E. F. oraz dokonać na podstawie tego projektu oceny wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, ale w konsekwencji przedłożenie jej po upływie terminu (nawet bez jego przedłużania) nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku. Dodał, że uchybienie temu terminowi nie może też uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzonych robót budowlanych. Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego ma charakter procesowy. Przepis art. 51 ust. 5 ustawy ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony, jakkolwiek z uchybieniem terminu. Inspektor Wojewódzki nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji rozpatrzył wniosek W. C. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, a w oparciu o ponownie przedstawiony projekt zamienny dokonał oceny wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem i wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy. Nadto zauważył, że krąg stron powinien zostać określony w sposób jednoznaczny i precyzyjny, gdyż niezrozumiałym jest w jakim charakterze zostały uwzględnione w postępowaniu inne osoby, które otrzymały zaskarżoną decyzję do wiadomości. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję W. C. wskazał, że według planu zagospodarowania przestrzennego odstęp od drogi D. winien wynosić 10 m, jego budynek położony jest w odległości 10,50m. Podał, że odstęp od granicy realizowanej przez niego inwestycji jest zgodny z prawem i wynosi 4m. Dodał, że zapis w miejscowym planie zagospodarowania terenu dotyczący ustalenia rzędnej parteru max. 0,50m nad poziom terenu obowiązuje w zabudowie mieszkaniowej na terenach oznaczonych w tym planie symbolem MN, a nie na terenie oznaczonym symbolem MU, na którym powstaje przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa. WINB w K. trafnie bowiem ocenił, że organ I instancji nie poczynił należycie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla wyniku toczącego się postępowania. Uchyloną przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją, organ I instancji, na podstawie art. 51 ust 5 ustawy nakazał inwestorom zaniechanie dalszego prowadzenia robót budowlanych związanych z rozpoczętą budową budynku mieszkalno-usługowego do czasu uzyskania wymaganego prawem nowego pozwolenia na budowę. Organ uzasadnił, że wskazane rozstrzygnięcie jest konsekwencją braku wykonania, w zakreślonym przez ten organ terminie, nałożonych na inwestorów decyzją z dnia [...] obowiązków polegających na opracowaniu i przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozpoczętą budową inwestycji wraz z orzeczeniem technicznym, dotyczącym istniejącego stanu wykonanych robót budowlanych, potwierdzającym możliwość ich ukończenia i bezpiecznego użytkowania obiektu po zakończeniu jego budowy. Takie postępowanie organu I instancji nie jest prawidłowe. Zgodzić należy się z Inspektorem Wojewódzkim, że przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy, organ I instancji winien przeanalizować, czy dotychczas wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz nie są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie osiedla "K." w S., gdzie znajduje się działka, na której rozpoczęta jest budowa przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim jednak niedopuszczalne było w ogóle wydanie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy w sytuacji gdy inwestor, wprawdzie z uchybieniem terminu, ale przedłożył żądany od niego projekt budowlany zamienny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy ma charakter procesowy. Organ w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Omawiany termin może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Z kolei art. 51 ust. 5 ustawy ma na celu wyegzekwowanie od inwestora wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a tym samym nie powinien mieć zastosowania do sytuacji, w których projekt ten został przedłożony, jakkolwiek z uchybieniem terminu, lecz nastąpiło to nie z winy inwestora (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 877/08 i WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06 dostępne w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego zatem wynika, że uchybienie przez skarżącego terminu do przedstawienia projektu zamiennego wraz z orzeczeniem technicznym, nie mogło uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzenia robót budowlanych, a organ I instancji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji opisana wadliwość obligowała Inspektora Wojewódzkiego do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji organu I instancji. W tym miejscu zauważyć należy, że brak rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych spowodował, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził niezbędnego dla rozstrzygnięcia postępowania wyjaśniającego. Warto zaznaczyć, że zastąpienie przez WINB w K. organu I instancji w rozpoznaniu ww. wniosku, stanowiłoby naruszenie fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady jego dwuinstancyjności. Trafnie zatem organ odwoławczy rozstrzygnął w niniejszej sprawie kasacyjnie, wytykając organowi I instancji uchybienia dotychczasowego postępowania. Słusznie również organ odwoławczy wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podał, że sam fakt przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. Obowiązkiem organu po złożeniu projektu budowlanego zamiennego, jak podkreślił to Inspektor Wojewódzki, jest sprawdzenie, czy projekt ten spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 ustawy. Badanie to obejmuje m.in. zgodność projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dopiero wyniki analizy treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego będą stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Zatem prawidłowo organ odwoławczy nakazał PINB w S. przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie kontroli przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego pod względem spełnienia warunków z art. 35 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że ponieważ decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie rozstrzyga sprawy co do istoty, zarzuty skargi mające charakter merytoryczny nie mogły być w tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu. Sąd nie mógł więc również ocenić zgodności przedłożonego projektu zamiennego w zmienionym zakresie, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.).