IV SA/Wa 1117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Starosty B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha położone na terenie gminy B. Wnioskiem z dnia 23 października 2000 r. (uzupełnionym pismami z dnia 9 listopada 2000 r., 29 listopada 2000 r. oraz 6 grudnia 2000 r.) Agencja wystąpiła do Wojewody [...] w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. polegającej na wyłączeniu z przekazania na rzecz Agencji niektórych nieruchomości PFZ. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonych na terenie gminy B., w części dotyczącej działek [...] we wsi B., działki nr [...] we wsi M., działek nr [...] we wsi S., działek nr [...] i nr [...] we wsi T. oraz działek nr [...] i nr [...] we wsi W. Następnie Wójt Gminy B. pismem z dnia 4 stycznia 2001 r. poinformował Wojewodę [...], iż jego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. zostały wyłączone z przekazania także nieruchomości, które Agencja już zbyła. Również Starosta B. w piśmie z dnia 15 stycznia 2001 r. skierowanym do Wojewody [...], wskazał nieruchomości, które zostały wyłączone z przekazania na rzecz Agencji pomimo, że nie stanowiły już własności Skarbu Państwa, co potwierdził załączonymi do pisma wypisami z rejestru gruntów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r. wydaną na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości swoją decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania do Agencji nieruchomości PFZ, położonych na terenie gminy B. oraz odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że działki nr [...] we wsi B., nr [...] we wsi T., nr [...] we wsi W., nr [...] we wsi S. zostały przez Agencją zbyte, co uniemożliwia zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że działki nr [...] we wsi S. oraz nr [...] we wsi T., nie mogły być wyłączone z przekazania na rzecz Agencji, gdyż w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji tj. w dniu [...] stycznia 1993 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. przeznaczone były na cele rolne i na taki cel wykorzystywane. Z kolei działki nr [...] we wsi B., nr [...] we wsi W. oraz nr [...] we wsi W., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. przeznaczone były pod zabudowę zagrodową, a częściowo pod budownictwo mieszkaniowe, a faktycznie wykorzystywane były na cele rolne, z tym, że działki te również nie mogły być wyłączone z przekazania na rzecz Agencji. Z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. nie zgodziła się Agencja i pismem z dnia 19 marca 2001 r. wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu swego odwołania Agencja podała m.in., że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. wyłączył z zasobu Agencji zabudowane nieruchomości byłego PFZ, oznaczone jako działki ewidencyjne zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., pomimo, że pismem z dnia 23 listopada 2000 r., Agencja informowała o zmianie stanu prawnego tych nieruchomości. Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawą do wznowienia przez Wojewodę [...] postępowania zakończonego jego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. był art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wojewoda [...] uznał, że podstawę wznowienia postępowania stanowiły nowe okoliczności nieznane mu w dniu wydania przez niego decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., a mianowicie fakt, że niektóre z nieruchomości objętych tą decyzją stanowiły już własność Skarbu Państwa. Organ wojewódzki wskazał, że o powyższym poinformował go Wójt Gminy B. pismem z dnia 4 stycznia 2001 r. oraz Starosta B. pismem z dnia 15 stycznia 2001 r. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Agencja wnioskiem z dnia 23 października 2000 r. wystąpiła o wyłączenie z zasobu nieruchomości zabudowanych, przekazanych jej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Następnie Agencja precyzowała swoje żądania oraz sygnalizowała, że niektóre z nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., a wykazane we wniosku i pismach uzupełniających Agencji uległy podziałowi, a część z nich została zbyta. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2000 r. wiedział, że część nieruchomości wyłączonych z zasobu Agencji tą decyzją, nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, ale stanowiła własność osób fizycznych, o czym Agencja informowała organ wojewódzki w piśmie z dnia 23 listopada 2000 r. Podsumowując organ wskazał, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. powołując się na wystąpienie nowych okoliczności, nieznanych mu w dniu wydania przez niego decyzji, podczas gdy okoliczności, będące podstawą wznowienia były znane organowi, co wynika z pisma Agencji z dnia 23 listopada 2000 r., które znajdowało się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem w/w decyzji. Organ uznał w świetle powyższych ustaleń, że brak było podstaw do uchylenia przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r. swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania do Agencji nieruchomości PFZ, położonych na terenie gminy B. To powoduje obowiązek uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. i odmówienia uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta B. Zarzucając naruszenie art. 10 kpa, 75 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 77 kpa oraz wskazanie, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. Starosta B. – reprezentujący Skarb Państwa – wskazał, że niezrozumiałym jest, że można wycofać z przekazania Agencji nieruchomości, które faktycznie nie były już na ówczesną chwilę jej własnością. Zdaniem Starosty B. nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z tego względu, iż przedmiotowe nieruchomości od 1993 r. były we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a dopiero w 2000 r. Agencja zaczęła ubiegać się o ich wycofanie. Po wydaniu decyzji z 1993 r. Agencja nie wnosiła odwołania. Natomiast w okresie od 1993 r. do dnia dzisiejszego Agencja Nieruchomości Rolnych dokonała wielu sprzedaży nieruchomości zabudowanych na rzecz osób fizycznych. Nie bez znaczenia jest fakt, że Agencja zbyła najbardziej atrakcyjne nieruchomości. Zaś te, które są mało atrakcyjne i nie znalazły nabywców przez wiele lat zostały wyłączone z przekazania, co wiążę się z tym, że będą stanowiły zasób Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta. Nieruchomości te będące we władaniu Agencji przez wiele lat były zaniedbywane, nie były remontowane i wymagają dużych nakładów finansowych, co w obecnej sytuacji jest bardzo krzywdzące dla Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę B. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie pod kątem legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone w analizowanej sprawie postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji referując dotychczasowy stan sprawy pominął wydane w niniejszym postępowaniu trzy decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r., z dnia [...] października 2005 r. i z dnia [...] stycznia 2006 r. Niewłaściwy tryb wydania tych decyzji doprowadził w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz uchylenia w trybie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r. W niniejszym postępowaniu administracyjnym wydane zostały następujące decyzje: 1. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie gminy B.; 2. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. wydana na podstawie art. 155 kpa o zmianie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonych na terenie gminy B., w części dotyczącej działek [...] we wsi B., działki nr [...] we wsi M., działek nr [...] we wsi S., działek nr [...] we wsi T. oraz działek nr [...] we wsi W.; 3. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. wydana na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylająca w całości swoją decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przekazania do Agencji nieruchomości PFZ, położonych na terenie gminy B. oraz odmawiającą zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). W wyniku rozpoznania odwołania została wydana 4. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach autokontroli uwzględnił skargę i wydał 5. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. uchylającą na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. W powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosował tryb określony w art. 154 kpa. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że postępowanie na podstawie art. 154 kpa zmierza do uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, a więc w sprawach, w których nie wchodzi w grę wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że tryb z art. 154 kpa może być zastosowany po wykluczeniu braku podstaw wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Należy także zwrócić uwagę, że konstrukcja przepisu art. 154 kpa powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (która przecież została już rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym - rozpoznawczym), lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 kpa. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony uzależniona jest od tego, czy okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego są tego rodzaju, że uzasadniają przekonanie organu o słuszności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na przemawiający za takim rozwiązaniem interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja podjęta w tym trybie jest decyzją podjętą w pierwszej instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania - odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku decyzji podjętych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (wyr. NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 2723/01, LEX nr 83821). Drugą równolegle wskazaną podstawą wydania powyższej decyzji był art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jak wskazał – uwzględnił skargę Agencji Własności Rolnych Skarbu Państwa. W literaturze najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu, jak w niniejszej sprawie. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się na tle poprzedniej regulacji instytucji autokontroli, zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przyjmowano, że na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. np. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999 r., OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Stanowisko to należy uznać za aktualne również na tle art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc na rozstrzygnięcia wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło więc do sytuacji, w której organ wydając decyzję w ramach autokontroli i uwzględniając skargę, wskazał, że podstawą wydania tej decyzji jest również art. 154 § 1 i 2 kpa. Łączne korzystanie z trybu autokontroli oraz kompetencji przyznanych w ramach art. 154 kpa jest niedopuszczalne. O ile zastosowanie art. 154 kpa powoduje, że decyzja podjęta jest w pierwszej instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania - odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku decyzji podjętych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, o tyle zastosowanie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że od decyzji wydanej w tym trybie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem w decyzji z dnia [...] października 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł pouczenie o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierując się powyższym pouczeniem Wójt Gminy B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy B. wydana została kolejna decyzja 6. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. Ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wydanej m.in. na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa decyzji z dnia [...] października 2005 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. i nie orzekł w sposób ostateczny toteż wskazał, że winien wydać decyzję rozpatrującą odwołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. W wyniku powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydała kolejną decyzję 7. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. i odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Sąd w niniejszym postępowaniu rozpatrując skargę na opisaną powyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał, że należy ją uchylić bowiem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji organ naruszył powyżej wskazane zasady kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych samych powodów, korzystając z treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił również decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. W niniejszej sprawie powstał więc stan, w którym ostatnią wydaną w toku postępowania administracyjnego decyzją pozostaje decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r. Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Tak więc do rozpoznania pozostaje skarga Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.