I OSK 1026/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1807/12 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. Z. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1807/12, oddalił skargę J. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego. Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., odmówił J. Z. przyznania statusu weterana poszkodowanego. Podniesiono, że wykonywał on obowiązki służbowe w kancelarii personalnej Polskich Sił Zadaniowych w Afganistanie. W trakcie prowadzenia rozmowy telefonicznej J. Z. odchylił się do tyłu i w tym momencie załamały się podstawy fotela biurowego. W wyniku tego zdarzenia doznał on przewlekłego pourazowego zespołu szyjno-czaszkowego z ograniczeniem ruchomości kręgosłupa szyjnego po przebytym urazie głowy i odcinka szyjnego kręgosłupa. Wskazano, że zdarzenie to nie mieści się w definicji wypadku, o której mowa w art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. nr 205, poz. 1203). Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Z., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że postanowienia art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach wskazują, iż wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych. Na takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych wskazuje też wprost wyliczone w art. 4 pkt 15 lit. a-b tej ustawy działania podejmowane w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, oraz zamach lub inne bezprawne działania wymierzone przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa. Ustawodawca dążył zatem do pewnego wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych. Szersze określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia, czyli jednakowo byłyby traktowane osoby podejmujące działania bojowe i osoby które, co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak wykonują prace np. biurowe, bez bezpośredniego narażenia życia i zdrowia. Tym samym wypadek, któremu uległ J. Z., nie mieści się w definicji wypadku zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach, ponieważ nie działał on w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, a więc organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Skargę kasacyjną wniósł J. Z., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa poprzez błędną jego wykładnię, ponieważ Sąd I instancji przyjął, że definicja wypadku zawarta w tym przepisie dotyczy jedynie wypadków "stricte bojowych". Doprowadziło to do błędnego uznania, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Dokonano więc wykładni zawężającej tego przepisu, ponieważ określenie "w szczególności", zawarte w powołanym art. 4 pkt 15, oznacza, że wymienione tam przypadki stanowią katalog otwarty nieograniczony do wypadków, do których doszło tylko w warunkach bojowych; • art. 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie odpowiadało wymogom określonym w powołanym przepisie – nie odniesiono się do wszystkich argumentów zwartych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za bezpodstawny. Wywód Sądu I instancji jest prawidłowy oraz szczegółowo uzasadniony, ponadto odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi. Orzeczenie jest czytelne i zawiera wykładnię obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego. Fakt, że interpretacja przepisów prawa materialnego dokonana przez WSA w Warszawie nie odpowiada skarżącemu nie może być uznany za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest skuteczny jeśli orzeczenie nie zwiera wszystkich elementów, o których mowa w powołanym przepisie lub napisane jest w sposób niestaranny, nadmiernie skrótowy lub niezrozumiały. Zarzut niewłaściwej interpretacji art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. nr 205, poz. 1203; dalej: ustawa o weteranach) również nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej uznano, że wypadek jakiemu uległ J. Z. wyczerpuje definicję wypadku zawartą w powołanym art. 4 pkt 15, ponieważ zdarzenie to pozostaje w bezpośrednim związku z innymi działaniami wykonywanymi przez żołnierza w ramach powierzonych zadań. Zgodnie z art. 2 tej ustawy weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni (pkt 1), grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 3 powołanej ustawy weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Stosownie do art. 4 pkt 15 za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa uznaje się zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Do przyznania żołnierzowi statusu weterana poszkodowanego na podstawie art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach, konieczne jest więc łączne spełnienie czterech pozytywnych przesłanek, tj.: wypadek musi mieć charakter nagły i powodować uszczerbek na zdrowiu, musi zostać wywołany przyczyną zewnętrzną oraz musi zaistnieć podczas lub w bezpośrednim związku z działaniami związanymi z wykonywaniem innych zadań przez żołnierza, niż opisane w art. 4 pkt 15 lit. a-b. Negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie uczestnikowi misji zagranicznej statusu weterana poszkodowanego, o której mowa w art. 4 pkt 15 lit. c, jest fakt nieprzestrzegania przepisów bhp przy wykonywaniu zadań przez uczestnika misji. Wskazanie na bezpośredni związek wypadku z wykonywanymi zadaniami, zawarte w powołanym art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach, oznacza, że wypadek jest następstwem wykonywania przez żołnierza wyznaczonych zadań. Związek ten ma charakter czasowy, miejscowy oraz przede wszystkim funkcjonalny. Wykonywane przez żołnierza czynności muszą wiązać się z wykonywaniem zadań do których został wyznaczona określona misja pokojowa lub stabilizacyjna, przy czym niosą one ze sobą ze sobą realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Specyfika tych zadań jest odmienna od normalnych, zwykłych obowiązków służbowych żołnierzy. Misja Międzynarodowych Sił Wspierania Bezpieczeństwa (dalej: ISAF) jest operacją stabilizacyjną, prowadzoną na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ (nr 1386 z dnia 20 grudnia 2001 r., nr 1510 z dnia 13 października 2003 r., nr 1563 z dnia 17 września 2004 r., nr 1623 z dnia 13 września 2005 r. i nr 1707 z dnia 13 września 2006 r.) oraz porozumienia z Bonn z dnia 5 grudnia 2001 r., dotyczącego tymczasowych ustaleń w sprawie odbudowy stałych instytucji rządowych w Afganistanie. Żołnierze Polskich Sił Zadaniowych w Islamskiej Republice Afganistanu realizowali misję o charakterze stabilizacyjnym i doradczo-szkoleniowym dla utrzymania bezpieczeństwa i stabilizacji w rejonie. Zadania realizowane przez Polski Kontyngent Wojskowy w Afganistanie (dalej: PKW) polegały przede wszystkim na zapewnieniu bezpieczeństwa i wsparciu ludności cywilnej, współpracy z Afgańską Armią Narodową, patrolowaniu i kontrolowaniu, szkoleniu armii i policji afgańskiej, pomocy w odbudowie struktury kraju oraz rozminowaniu terenów. Zasadniczym celem działalności operacyjnej pozostawało zapewnienie bezpieczeństwa wzdłuż głównych szlaków komunikacyjnych, przechwytywanie i likwidowanie urządzeń służących do produkcji min i amunicji, zatrzymywanie rebeliantów. Misja ISAF realizowana była w warunkach, które pod względem kulturowym, cywilizacyjnym i klimatycznym całkowicie odbiegają od realiów europejskich. Nie oznacza to jednak, że każdy wypadek, jakiemu uległ żołnierz PKW pozostaje w związku z zadaniami Misji. Zadania realizowane przez żołnierzy PKW miały charakter szczególny i tę cechę należy traktować jako kryterium kwalifikacji danego zdarzenia jako wypadku, o którym mowa w art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach. Nie chodzi tu bowiem o każdy wypadek związany z wykonywaniem obowiązków służbowych albo poleceń przełożonych doznany przez żołnierza wykonującego zadania poza krajem, ale o wypadek pozostający w ścisłym związku z zadaniami realizowanymi w ramach Misji ISAF. Podkreślić należy, że ustawodawca, definiując wypadek w powołanym art. 4 pkt 15 lit. a i c, wskazuje na działania poza granicami państwa, które są charakterystyczne dla czasu wojny (uderzenie na przeciwnika, odparcie jego uderzeń, zamach). W tym też kontekście należy dokonywać wykładni tego przepisu. Oznacza to, że wypadkiem, o jakim mowa w powołanym art. 4 pkt 15 lit. c, będzie tylko takie zdarzenie, które bezpośrednio związane jest z realizacją konkretnych zadań operacyjnych, stabilizacyjnych, czy doradczych. Tym samym uznać należy, że w sytuacji, gdy wypadek nastąpił w ramach zwykłego wykonywania zadań służbowych przez żołnierza, bez związku ze szczególnym charakterem zadań mandatowych Misji, to sam fakt, iż wypadek ten miał miejsce poza granicami kraju, nie oznacza, iż zdarzenie to jest wypadkiem w rozumieniu art. 4 pkt 15 lit. c ustawy o weteranach. Dodać należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz.U. z 2014 r., poz. 213) za wypadek uważa się nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną powodujące uraz lub śmierć, które zaszło podczas lub w związku: z wykonywaniem obowiązków służbowych, lub poleceń przełożonych (pkt 1), albo z wykonywaniem czynności w interesie służby wojskowej, nawet bez polecenia przełożonych (pkt 2); z ratowaniem ludzi z grożącego niebezpieczeństwa albo ratowaniem mienia przed zniszczeniem lub zagarnięciem (pkt 3); z udziałem w pościgu lub ujęciu osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa albo ochroną innych osób przed napaścią (pkt 4); z odbywaniem drogi do miejsca i z miejsca wykonywania czynności określonych w pkt 1 i 2 (pkt 5). Z akt sprawy wynika, że J. Z. uległ wypadkowi w trakcie wykonywania prac biurowych – w trakcie rozmowy telefonicznej prowadzonej w biurze. Do tego zdarzenia w żaden sposób nie przyczyniły się jakiekolwiek działania prowadzone przez Misję na terenie Afganistanu. Wypadek ten nie pozostawał zatem w związku funkcjonalnym z zadaniami jakie są postawione przed żołnierzami PKW w ramach Misji ISAF, a dla jego zaistnienia nie miał znaczenia fakt pobytu J. Z. w Afganistanie. Zdarzenie to mieści się w pojęciu wypadku, o którym mowa w art. 5 ww. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r., a skarżący otrzymał z tego tytułu odszkodowanie. Zrównanie wypadku, jakiemu uległ J. Z., z wypadkiem o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach, byłoby wypaczeniem intencji ustawodawcy, który chciał szczególnie uhonorować statusem weterana poszkodowanego tych żołnierzy, którzy znaleźli się w sytuacji realnego zagrożenia życia lub zdrowia wypełniając zadania ważne z punktu misji powierzone im przez Wspólnotę Międzynarodową i Państwo Polskie. Dlatego też ustawa o weteranach działań poza obszarem państwa przyznaje weteranom poszkodowanym liczne uprawnienia w zakresie świadczeń zdrowotnych, pomocy w finansowaniu nauki, uprawnienia socjalne i pracownicze oraz dodatki do świadczeń emerytalno-rentowych. Dodać też należy, że ustawa ta różnicuje pojęcie weterana działań poza państwem (art. 2) od pojęcia weterana poszkodowanego (art. 3). Uznać jednak należy, że szersze uprawnienia przysługujące weteranowi poszkodowanemu, w stosunku do uprawnień weterana działań poza granicami państwa, mają rekompensować szkody doznane przez żołnierza w wyniku działań bojowych lub nawet szeroko pojętych działań stabilizacyjnych podejmowanych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.