I SA/Wa 1542/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. J. S. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] ustalającą na rzecz skarżącego i K. S. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...], gmina T., które przeszły na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o oddalenie skargi. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r., znak: [...] [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o ustalenie wysokości odszkodowania m.in. za działki, położone w obrębie [...], gmina T., przejęte z mocy prawa na rzecz Województwa [...] w celu realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] [...] przebiegającej od miejscowości T. w km [...] do ulicy [...] w km [...] - etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" . Zgodnie z dokumentacją geodezyjną działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...], a działka nr [...] o pow. [...] ha powstała w wyniku podziału działki [...]. Powyższe działki objęte są księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M., w której prawo własności wpisane jest na rzecz J. S. s. A. i K. Działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stały się własnością Województwa [...], w związku z faktem, iż zostały objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] [...] przebiegającej od miejscowości T. w km [...] do ulicy [...] w km [...] - etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", która stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2010 r. Zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wynosi [...] zł, w tym: [...] zł – wartość gruntu, [...] zł - wartość składników roślinnych, a działki nr [...] o pow. [...] ha wynosi [...] zł, w tym: [...] zł - wartość gruntu, [...] zł - wartość składników roślinnych. Łączna wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył J. S., podnosząc że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest zaniżona. Ponadto skarżący wniósł o odkupienie od niego pozostałej po podziale reszty nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, mając na uwadze, iż na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2011 r., Nr 248, poz. 149), właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...], położone w gminie T., stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, zaktualizowany w dniu 25 kwietnia 2012 r. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa z nasadzeniami roślinnymi składająca się z działki nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] stanowi grunt rolny. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolne i leśne. Najbliższa zwarta zabudowa jednorodzinna znajduje się w odległości około [...] m. Działka nie posiada dostępu do drogi. Przez działkę przebiega linia napowietrzna energii elektrycznej niskiego napięcia. Grunt w kształcie trapezu, ukształtowanie rzeźby terenu płaskie. Na działce zlokalizowano [...] o wysokości [...]m i [...]cm pierśnicy i [...] o wysokości [...] m i [...] cm pierśnicy. Działka nr [...] również stanowi grunt rolny. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolne i leśne. Najbliższa zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w odległości ok. [...] m. Działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi. Przez działkę nie przebiegają żadne sieci uzbrojenia terenu. Grunt w kształcie trapezu, ukształtowanie rzeźby terenu płaskie, na części działki - ok. [...] m2 zainwentaryzowano zadrzewienie [...] w wieku 10 lat. Biegły ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdowała się na terenie, dla którego nie było opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. biegły wyjaśnił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego uchwalą nr [...] w dniu [...] października 2001 r., wyceniane działki położone były w obszarze przeznaczonym pod budowę przedmiotowej drogi obwodowej miasta M. Autor operatu szacunkowego analizą objął rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, nabywanych pod budowę dróg w okresie ostatnich dwóch lat. Z uwagi na fakt, że ilość transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym była niewystarczająca, biegły rozszerzył badanie rynku na inne powiaty województwa [...]. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Nasadzenia roślinne zostały natomiast wycenione metodą odtworzeniową, techniką wskaźnikową. Biegły stwierdził, że w badanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen nieruchomości gruntowych. Analizę rynku dla potrzeb zbudowania modelu wyceny oparto na transakcjach dotyczących nieruchomości niezabudowanych. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziom zależał od następujących cech: położenie w stosunku do głównych ośrodków miejskich, lokalizacja szczegółowa oraz sposób użytkowania gruntu. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości: dwie z obrębu [...], w gminie M.; jedną z obrębu [...], w gminie M. i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze, przyjęte przez biegłego zlokalizowane są w pobliżu ośrodka miejskiego i szlaków komunikacyjnych, z czego dwie położone są w sąsiedztwie pojedynczej zabudowy, a jedna w otoczeniu terenów rolnych niezabudowanych; wszystkie zestawione nieruchomości użytkowane jako działki rolne. Wartość prawa własności gruntu biegły obliczył na łączną kwotę [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny powyższego dowodu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie z § 36 ust. 4 wskazanego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ podnosił, że zawarte w w/w przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Zdaniem organu odwoławczego w warunkach rozpatrywanej sprawy, ze względu na określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy drogowe przeznaczenie wycenianych działek, prawidłowo do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r.). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego dotyczącego wykupu pozostałej po podziale nieruchomości, organ stwierdził, iż nie jest to kwestia rozstrzygana w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. J. S. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., jak to okreslił: w części dotyczącej wysokości odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] położone w gminie T. Podtrzymywał swoje stanowisko odnośnie zbyt niskiej wyceny ww. nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. znak [...] ustalono na rzecz skarżącego i K. S. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha położone w gminie T. Sąd oceniał przy tym sprawę według stanu prawnego obwiązującego w dacie orzekania przez organ o wysokości odszkodowania. Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust.1 i ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy wskazać, że w pierwszej kolejności, ma tu zastosowanie metoda szacowania określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto, zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten określa w sposób wyraźny i jednoznaczny kolejność ich stosowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sporządzone zostały przez biegłego dwa operaty szacunkowe, dotyczące wyceny działki nr [...] o pow. [...]m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2. Przy ocenie charakteru lokalnego rynku nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. rzeczoznawca majątkowy odnotował 12 transakcji sprzedaży nieruchomości nabywanych pod budowę dróg wojewódzkich, a także dróg gminnych i powiatowych. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził także analizę transakcji sprzedaży nieruchomości na terenie miasta M., gdzie stwierdził 36 transakcji nieruchomości nabywanych przez miasto M. pod budowę nowych dróg. Rzeczoznawca wskazał, że ceny sprzedaży nieruchomości na terenie miasta M. były wyższe od cen transakcyjnych uzyskiwanych na terenach wiejskich, transakcje te pominął więc w procesie wyceny. Rzeczoznawca ze względu na to, że ilość transakcji sprzedaży tego typu nieruchomości, z terenu powiatu [...] była niewystarczająca do przeprowadzenia wyceny, badanie rynku rozszerzył na inne powiaty województwa [...], podobne pod względem stopnia zurbanizowania, liczby mieszkańców, stopnia uprzemysłowienia, itp. oraz poziomu uzyskiwanych cen transakcyjnych. Biegły rozszerzył przy tym analizę na tereny obejmujące w zasadzie całe województwo [...] (m.in. gminy: P., W., C., M., F., K., J., L., J., D., C.). Biegły przyjął do wyceny podejście porównawcze, metodę porównania parami. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy ocenie charakteru lokalnego rynku nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. z terenu powiatu [...] rzeczoznawca majątkowy odnotował 12 transakcji sprzedaży nieruchomości nabywanych pod budowę dróg wojewódzkich a także dróg gminnych i powiatowych. Rzeczoznawca nie wyjaśnił czemu kilkanaście transakcji obejmujących rynek lokalny nie mogło stanowić podstawy do dokonania wyceny w przedmiotowych operatach. Przy czym za wyjaśnienie stanowiska rzeczoznawcy nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, że ilość transakcji tego typu nieruchomości, z terenu powiatu [...] była niewystarczająca. Rzeczoznawca nie zawarł w operacie żadnych rozważań w tym przedmiocie. Znajduje się w nim jedynie stwierdzenie, że do porównania wzięto transakcje z terenu województwa. Natomiast priorytetem powinny być transakcje z rynku lokalnego a przy braku wystarczającej ilości tego typu transakcji przejście na zasady wynikające z zastosowania dyspozycji art. § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ocena wiarygodności i tym samym mocy dowodowej operatu szacunkowego dokonana przez organ drugiej instancji nie była prawidłowa, czym naruszono przepis art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do obowiązków organu administracji publicznej należy zgromadzenie materiału dowodowego, pozwalającego na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie właściwego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00, Lex nr 81735). Z uwagi na niewyeliminowanie przez organy wątpliwości, co do dopuszczalności badania w operacie szacunkowym cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ w sposób wyczerpujący zbierze materiał dowodowy, a ustalając wysokość odszkodowania, oceni wnikliwie wartość dowodową operatu szacunkowego. Wskazać przy tym należy, że Sąd oceniał wykładnię i zastosowanie przepisów w dacie orzekania przez organy o wysokości odszkodowania. Zwrócić należy jednak uwagę, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) wprowadzone zostały zmiany w przedmiotowych przepisach, co organy winny uwzględnić przy ponownej ocenie operatu szacunkowego, który sporządzony zostanie na potrzeby tego postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ww. ustawy.