II SA/Rz 956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. Znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 956/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [..] maja 2012 r. nr [..], Prezydent Miasta [..] wymierzył L.W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [..] P.P.H.U. [..] ZPCHR w [..], karę pieniężną w kwocie 4.891,18 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [..] w [..], działka nr 1529/1 obr. 225 [..]. Zajęcie to polegało na ustawieniu w pasie zieleni kontenera na odzież używaną o pow. 1,15 m x 1,12 m (1,288 m2) w okresie od 7 kwietnia do 9 listopada 2011 r., łącznie 217 dni. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "k.p.a."), art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej zwana: "u.d.p.") oraz ust. 1 pkt 2 lit. e załącznika do uchwały Nr [..] /2004 Rady Miasta [..] z dnia [..] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wartości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podk. Nr 52, poz. 555 i z 2005 r. Nr 44, poz. 515). Prezydent Miasta [..] wyjaśnił, że w dniach 7 kwietnia i 7 czerwca pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg (dalej: MZD) w [..] dokonali kontroli pasa drogowego progi powiatowej ul. [..] ustalając, że w pasie zieleni znajduje się jeden kontener na odzież używaną. W dniu 30 czerwca 2011 r. odbyły się pod nieobecność prawidłowo zawiadomionej strony oględziny ww. miejsca. Kolejne kontrole przeprowadzone dnia 13 lipca oraz 12 i 25 sierpnia 2011 r. ujawniły, że pojemnik nadal znajdował się w pasie drogowym. W dniu 5 września 2011 r. wpłynęło do MZD w [..] wydrukowane na firmowym papierze pismo z nagłówkiem "Przedsiębiorstwo Prokukcyjno-Handlowo-Usługowe [..] Zakład Pracy Chronionej" i pieczęcią firmową PPHU [..] ZPChr [..]. Zawierało ono informację, że kontener został usunięty 31 sierpnia 2011 r. Zawarto w nim także prośbę o niewymierzanie kary finansowej. Kontrola przeprowadzona w dniach 6 i 17 października 2011 r. ujawniła, że kontener nadal znajdował się w pasie drogowym. W dniu 2 listopada do MZD w [..] wpłynęło kolejne pismo z informacją o usunięciu pojemnika. Kontrola z dnia 9 listopada 2011 r. nie potwierdziła takiego zdarzenia. Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. wymierzono L.W. karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [..] decyzją z dnia [..] lutego 2012 r. nr [..] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego wydano decyzję powołaną na wstępie. Organ I instancji wyjaśnił, że początkowa data, od której liczono zajęcie pasa drogowego, wynikała z uzyskanego od Straży Miejskiej w [..] zawiadomienia z dnia 6 kwietnia 2011 r. W dniu wpływu pisma, tj. 7 kwietnia 2011 r. potwierdzono ustalenia Straży Miejskiej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników MZD w [..]. Umieszczenie pojemnika w pasie drogowym oceniono jako dokonane na prawach wyłączności, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Dzienna stawka za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych za 1 m2 została określona w ww. uchwale Rady Miasta [..] na 1,75 zł. Natomiast kaa pieniezna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. dziesięciokrotność tej opłaty. Prezydent Miasta [..] podkreślił przy tym, że pomimo, że na mocy art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), zakład pracy chronionej korzysta ze zwolnienia z opłat, to jednak powinien legitymować się pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Brak zezwolenia w każdym przypadku podlega karze pieniężnej. Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..], SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2)umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Kolegium uznało, że zajęcie pasa drogowego było niewątpliwe. Postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo gromadząc niezbędny materiał dowodowy potwierdzający fakt takiego zajęcia. Wykonane zdjęcia wskazują, że pojemnik należał do L.W. Zbędne było natomiast w ocenie organu codzienne dokumentowanie pozostawania pojemnika w pasie drogowym ul. [..]. Skargę od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł L.W. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę decyzji, a także art. 7 k.p.a. W ocenie strony brak było przekonujących dowodów, że kontener był własnością jego firmy w sytuacji, gdy skradziono mu około 2.000 takich pojemników ze znakami firmowymi, a także że został on ustawiony przez jego pracowników. Kontenery takie są bezprawnie przenoszone przez firmy konkurencyjne. Strona zarzuca również, że organy nie udokumentowały w sposób właściwy faktu zajęcia pasa drogowego. Na zdjęciach brakuje dat fotografowania. Ponadto kontenery nigdy nie stoją w jednym miejscu przez tak długi okres (217 dni). Z natury rzeczy są przemieszczane co 3 – 4 dni, ponieważ służą zbieraniu używanej odzieży. Dlatego w ocenie strony organy powinny udokumentować zajęcia pasa drogowego dzień po dniu, tak jak wymierzana jest kara pieniężna. Podkreśla również, że nie ustalono tożsamości fotografowanych pojemników, czy w każdym przypadku chodziło o ten sam pojemnik, czy inny podobny. Mając na względzie powyższe skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga L.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU [..] ZPCH w [..] zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7 k.p.a., a przez to wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Z akt sprawy i toku wczesniej prowadzonego postępowania wynika, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne z dnia [..] lutego 2012 r., [..] słusznie zaznaczył, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji należy jednoznacznie okreslić jaki okres zajęcia pasa drogowego objęty jest postępowaniem, zwłaszcza że ustalenia w tym zakresie istotnie wpływają na wymiar kary za zajęcie pasa drogowego. SKO w [..] w tamtym rozstrzygnięciu wskazało, że podstawą ustalenia daty początkowej tego okresu nie może być dołączone do akt sprawy zdjęcie z odręczenie zrobionym zapiskiem wskazującym na dzień 7 kwietnia 2011 r. Wówczas organ odwoławczy wskazał jakie powinny być spełnione warunki formalne, by taki dowód był podstawą wyznaczenia okresu do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego. W decyzji SKO w [..] objętej skargą, a wydanej w następstwie uzupełnienia postępowania pierwoszoinstancyjnego po decyzji kasacyjnej z [..] lutego 2012 r., Kolegium przyjmuje, że wada postępowania, którą wskazał organ w rozstrzygnięciu kasacyjnym została usunięta, zatem istnieje podstawa do orzekania o karze, a przede wszystkim ustalenia okresu, za który taka kara ma być naliczona. Organ odwoławczy przyjął, że określenie początkowego terminu naliczenia kary zostało wykazane protokołem z dokonania czynności stwierdzającej w dniu 7 kwoetnia 2011 r. naruszenie prawa polegające na umieszczeniu kontenerów skarżącego w pasie drogi. To ustalenie było podstawą do wskazania czasu zajęcia pasa drogowego. Organy obu instancji przyjęły, że było to 210 dni (od 7 kwietnia 2011 r. do 2 listopada 2011 r.). Zdaniem Sądu stanowisko takie jest niezgodne z prawem. W istocie ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego oparto na protokole sporządzonym przez MZD w [..] w dniu 13 marca 2012 r. z przeprowadzonej przez pracowników MZD w [..] kontroli pasa drogowego. Z treści tego protokołu wynika, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego. Tak sporządzony protokół nie może być podstawą ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to czynność dokonana z naruszeniem przepisów propcesowych. Stosownie do treści art. 68 k.p.a. protokół to sposób dokumentowania czynności organu w sformalizowany sposób. Z przepisów prawa wynika, że protokół może być sporządzony w czasie dokonywania określonej czynności urzędowej, ponieważ treść protokołu potwierdza jej dokonanie. Oznacza to, że protokołu nie można sporządzić w terminie póxniejszym, po dokonaniu czynności. W aktach rozpozanwanej sprawy protokół, który stał sie jedynym dowodem ustalenia terminu początkowego dla wyznaczenia okresu zajęcia pasa drogowego został sporządzony po 11 miesiącach od chwili, gdy stwierdzono zajęcie pasa. W ocenie Sądu taka praktyka jest niedopuszczalna, a pośrednio sprzeczna ze stanowiskiem SKO w [..] zawartym w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 20 lutego 2012 r. właśnie w tamtym rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że zdjęcie z odręcznym opisem daty jego wykonania nie może być wystarczającym dowodem poprawnego ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego, skoro temu działaniu nie towarzyszyło potwierdzenie daty wykonania zdjęcia wskazane w protokole z dokonania tej czynności. Takie stanowisko Kolegium nie oznaczało jednak konieczności sporządzenia protokołu ex post, ale wykazywała tylko wadliwość dokonanych ustaleń. Poprawne działanie organu powinno w takiej sytuacji polegać na skorzystaniu z takich środków dowodowych, które pozwalałyby prawidłowo ustalić dziań początkowy nałożenia kary, ale byłyby to środki możliwe do przeprowadzenia po wykonaniu stosownych zdjęć choćby przesłuchanie świadków, materiały np. z monitoringu, jeżeli taki funkcjonuje itp. W ocenie Sądu wyjaśnienia i ustalenia wymaga również przebieg pasa drogowego drogi, który dotyczy postępowania. Wprawdzie do akt sprawy administracyjnej dołączony został wycienk mapy z zaznaczeniem różnych linii, jednak bez wskazania jaka to jest mapa i jak oznaczony jest na niej pas drogowy. Wykonany na mapie zarys pasa drogowego nie może być zweryfikowany, skoro brak jest materiału źródłowego pozwalającego ustalić przebieg granic pasa drogowego. Sąd podkreśla, że wskazanie tych okoliczności ma dla sprawy podstawowe znaczenie, bo pozwala poprawnie ustalić karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Precyzyjne wykazanie przez organ tych okoliczności jest niezbędne, zwłaszcza w postępowaniu, w którym organy nakładają kary. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.