IV SA/Wa 2359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. A. P., B. M. i I.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. S. i B. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącej I. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. wniesionego przez pełnomocnika I. L., A. P., G. P., H. S., J. W., W. W., M. D., K. D., M. B., D. B., J. W., A. W., A. W., M. W., E. K., A. K., M. K., D. B., K. M. i W. M., M. K., A. K., B. M., H. J., T. J., J. J., J. J., P. W., D. W., W. M., W. G. oraz E. S. występującej w sprawie jako pełnomocnik w/w osób i jednocześnie strona postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r.t Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...], na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...], położonej w rejonie [...] w J. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Burmistrz Miasta J. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...], na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...], położonej w rejonie [...] w J. Pismem z dnia 18 listopada 2010 r. I. L., A. P., G. P., H. S., J. W., W. W., M. D., K. D., M. B., D. B., J. W., A. W., A. W., M. W., E. K., A. K., M. K., D. B., K. M. i W. M., M. K., A. K., B. M., H. J., T. J., J. J., J. J., P. W., D. W., W. M., W. G. oraz E. S. występująca w sprawie jako pełnomocnik w/w osób i jednocześnie strona postępowania zażądali stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez E. S. działającą jako pełnomocnik powyżej wymienionych osób oraz w swoim imieniu wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, bowiem tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materiał no prawnym i, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa. Wśród nich wymienione w pkt 2 powyższego przepisu, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na ostatnią z tych wad powołują się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza wadliwość decyzji będącej skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucili Burmistrzowi Miasta J. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 49 kpa poprzez brak poinformowania zainteresowanych w sprawie osób. W ocenie skarżących, zwyczajowo przyjętym sposobem informowania jest rozwieszanie obwieszczeń w rejonie inwestycji. Tymczasem skarżący twierdzą, że nie widzieli w rejonie inwestycji takich obwieszczeń. Ponadto część osób nie ma dostępu do internetu i możliwości podjechania do urzędu i w konsekwencji nie mogła zapoznać się z treścią ogłoszeń zamieszczonych w internecie oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta. Stosownie do przepisu art. 49 kpa, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenia uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Żaden przepis nie definiuje pojęcia "obwieszczenie", ani "sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" pozostawiając jego interpretację organom stosującym prawo i wydającym decyzję. Zdaniem organu, nie było konieczne rozwieszanie obwieszczeń w miejscu planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że organ wydający decyzje lokalizacyjną zadośćuczynił przepisowi art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie organ podawał do publicznej wiadomości informacje o pismach w sprawie i zaskarżonej decyzji poprzez ich zamieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, na stronie internetowej tego urzędu oraz w rejonie inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zweryfikowało zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego występowania każdej z przesłanek określonych w przepisie art. 156 kpa. W ocenie Kolegium wydana kwestionowana decyzja jest prawidłowa i nie obarczona żadną z wymienionych w przepisie art. 156 kpa wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Ponieważ we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. podniosła, że strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu ponieważ nie zostały zawiadomione prawidłowo o wszczętym i toczącym się postępowaniu Kolegium wskazało, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może domagać się jego wznowienia, na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S., A. P., B. M. oraz I. L. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciły jej: naruszenie przepisów: 1/ art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2/ art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 3/ naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentacji strony skarżącej przedstawionych w toku postępowania administracyjnego - co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się SKO oraz sądową kontrolę poprawności rozstrzygnięcia SKO. 4/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów: a/ art. 7 i art. 77 kpa poprzez przyjęcie przez Burmistrza Miasta J. za podstawę orzekania niepełnego materiału dowodowego nie pozwalającego na rzetelną ocenę, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z czym ocenę czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, b/ art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 kpa, w zw. z art. 10 kpa poprzez wadliwe zawiadomienie o wydaniu decyzji, przez co skarżących pozbawiono prawa czynnego udziału w postępowaniu, c/ art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie przez Burmistrza wadliwej analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji celu publicznego, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie obszaru [...], d/ § 2ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu poprzez ich nie zastosowanie przez Burmistrza, e/ art. 96 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie przez Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy, z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 §,1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga E. S., A. P., B. M. oraz I. L. zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z przyczyn nieco odmiennych niż w skardze podniesione, gdyż obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ha wynik sprawy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżących, a co za tym idzie ich pozycji jako stron niniejszego postępowania. Wskazać należy przede wszystkim, iż wszczęcie na podstawie art. 157 kpa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakłada na właściwy organ obowiązek uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Badanie to kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w szczególności wówczas, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Stosownie do treści z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony organ powinien więc na wstępie zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjęto, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Według zaś mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem z powyższych unormowań wynika, iż ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Innymi słowy, ma to być przepis prawa, na podstawie którego w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). W ocenie Sądu organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania nieważnościowego. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. skierowanym do E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwało do: wskazania kto podpisał się pod pismem z dnia 18 listopada 2011 r. oraz kto podpisał się pod upoważnieniem dla E. S. do występowania w sprawie, wykazania przez każdą z osób interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, wskazania na jakich działkach ewidencyjnych w J. położone są nieruchomości wnioskodawców w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium odwoławcze w W. E. S. pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. wskazała, że występuje w sprawie jako wnioskodawca oraz pełnomocnik pozostałych wnioskodawców. Wskazała numery działek ewidencyjnych i ich właścicieli położonych w obrębie [...] w J.: I. L. (działka nr ew. [...]), M. D. i K. D. (działka nr ew. [...]), M. B. i D. B. (działka nr ew. [...]), T. J. i H. J. (działka nr ew. [...]), D. W. i P. W. (działka nr ew. [...]), J. W. i W. W. (działka nr ew. [...]), oraz w obrębie [...] w J.: H. S. (działka nr ew. [...]), G. P. (działka nr ew. [...]), E. M. i E. S. (działka nr ew. [...]), M. K. i A. K. (działka nr ew. [...]). Na potwierdzenie powyższego E. S. załączyła do pisma wypisy z rejestru gruntów powyżej wskazanych osób. Jednocześnie E. S. wskazała, że następujące osoby: W. G., D. B., A. L., W. M., M. K., A. W., A. W., J. W. i M. W. nie dostarczyły informacji i dokumentów poświadczających, że są właścicielami nieruchomości lub na innej podstawie prawnej z nich korzystają. Pozostałe osoby, których jest pełnomocnikiem - jak wskazała E. S. - nie są właścicielami działek, a na przykład są związani rodzinnie z właścicielami. W ocenie Sądu organ nie ustalił jednoznacznie, którzy z wnioskodawców mają interes prawny w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Mimo wezwania E. S. do wykazania przez każdą z reprezentowanych przez nią osób do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu organ nie uwzględnił odpowiedzi E. S. na to wezwanie, w którym szczegółowo wyjaśniła status każdej z osób. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydało po rozpatrzeniu żądania również osób co do których brak było informacji i dokumentów potwierdzających, których działek są właścicielami, jak również osób, które - jak wskazała E. S. - " są rodzinnie związani z właścicielami działek". Ponadto osoby, które podpisały się pod wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. nie udzieliły pełnomocnictwa E. S. bowiem żadne pełnomocnictwo nie znajduje się w aktach sporawy. Na drugiej stronie wniosku widnieje jedynie adnotacja "adres do korespondencji – E. S., [...] J., ul. [...]". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien prawidłowo krąg osób, które mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego i którym przysługiwałby status strony w postępowaniu nieważnościowym i w zależności od wyników tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcia procesowe. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Kolegium. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek skarżących, zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 2 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty, przyznane odrębnie, z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 202 powyższej ustawy, składa się wpis sądowy w kwocie po 200,00 zł.