II OSK 753/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 224/12 o odrzuceniu skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 224/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., odrzucił skargę (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 22 października 2012 r. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, polegającą na nierozponaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2012 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi przez nadesłanie odpisu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wezwanie doręczono stronie skarżącej w dniu 19 grudnia 2012 r. w zakreślonym terminie strona skarżąca nie nadesłała odpisu wymaganego zażalenia, a złożyła pismo z dnia 21 grudnia 2012 r., w którym wyjaśnia, że w dniu 6 września 2012 r. do Prezydenta m.st. Warszawy zostało skierowane wezwanie w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wskazał również, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, polegająca na nierozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Stosownie zatem do art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) organem wyższego stopnia, do którego skarżący powinien skierować zażalenie w powyższym trybie, jest wojewoda. Jednak skarżący nie wyczerpał przed wniesieniem skargi na bezczynność trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie jako niedopuszczalnej skargi na bezczynność organu w postaci bezzasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, z powołaniem się na brak wyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy bezspornym jest, że strona skarżąca wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa na skutek którego otrzymała odpowiedź, że wniosek ten jest bezzasadny i w terminie wniosła skargę na bezczynność organu; 2) art. 37 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie w oparciu o powołany przepis niezasadnego stanowiska, iż w postępowaniu przed Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, skarżąca Spółka była stroną postępowania, co doprowadziło do rozstrzygnięcia, iż skarga jest w ustalonym stanie faktycznym niedopuszczalna ze względu na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia; 3) art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżąca w ramach przysługujących środków odwoławczych powinna była skierować zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie byłby wojewoda, stosownie do art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy na czynność organu administracji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania zażalenie nie przysługuje, w konsekwencji czego jedynym przewidzianym środkiem przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy pozostaje skarga na bezczynność organu. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek, natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się bezzasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżącą Spółkę w sposób prawidłowy i zasadnie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Zgodzić się należało z argumentacją Sądu Wojewódzkiego. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a - stosownie do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a. - przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro więc w przypadku bezczynności organu możliwe jest wniesienie zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., to jego niezłożenie powoduje, że strona skarżąca nie wypełniła dyspozycji art. 52 § 1 p.p.s.a., co powoduje nieskuteczność skargi i w konsekwencji konieczność odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazuje, że przed odrzuceniem skargi strona skarżąca, zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2011 r. wezwana została do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że złożyła do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, pod rygorem odrzucenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona skarżąca nadesłała jedynie pismo z dnia 21 grudnia 2013 r., w którym wyjaśnia, że w dniu 6 września 2012 r. złożone zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa adresowane do Prezydenta m.st. Warszawy, a zatem do organu, którego bezczynność dotyczy, a nie do organu wyższego stopnia, co oznacza, iż zażalenie warunkujące skuteczność złożenia skargi nie zostało w przedmiotowej sprawie wniesione. Wyczerpanie takiej drogi jaką obrała Spółka nie dotyczy bowiem aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. W kontekście powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie żaden inny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska przyjętego przez Sąd Wojewódzki, iż strona skarżąca powinna przed wniesieniem skargi na bezczynność skutecznie wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.