VI SA/Wa 1913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Finansów umorzył postępowanie prowadzone w związku z zażaleniem złożonym przez T. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na jego wcześniejsze postanowienie z [...] marca 2012 r. Postępowanie w toku którego wydano oba rozstrzygnięcia dotyczyło cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Podstawą zaskarżonego postanowienia były art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 art. 212, art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej Ordynacja oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze. zm.), dalej u.g.h. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2006 r. Minister udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Następnie w listopadzie 2011 r. – w oparciu o art. 165 § 1 Ordynacji, Minister wszczął wobec skarżącej postępowanie w celu cofnięcia jej ww. zezwolenia, w związku z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą do wszczęcia tego postępowania był fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych - należących do skarżącej, przepisów ustawy o grach hazardowych. W toku tego postępowania skarżąca wniosła o jego zawieszenie na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji oraz o zwrócenie się przez Ministra Finansów z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o grach hazardowych nie mogą być stosowane przez organ, z uwagi na naruszenie procedury notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów tej ustawy, zgodnie z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L 1998 r., nr 204, poz. 37 ze zm.), dalej Dyrektywa 98/34/WE. Minister Finansów odmawiając zawieszenia postępowania uznał, iż instytucja ta określona w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji w niniejszym wypadku nie może mieć zastosowania bowiem, iż organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu w zakresie w jakim zostało to wskazane we wniosku skarżącej, ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych i z tego powodu projekt tej ustawy nie podlegał notyfikacji. Tym samym Minister Finansów uznał żądanie skierowania pytania prejudycjalnego za niezasadne. Wyraził przy tym stanowisko, że w wypadku nieprawidłowości w prowadzeniu działalności w zakresie gier hazardowych organ, który wydał koncesję lub zezwolenie dokonuje analizy stwierdzonych nieprawidłowości i w zależności od zakresu i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, podejmuje określone i odpowiednie działania, do których został umocowany wyraźnymi przepisami ustawy o grach hazardowych. Zatem ocena stanu faktycznego i zastosowanie właściwego stanu prawnego w świetle art. 58 i art. 59 u.g.h. stanowi wyłączną kompetencję i obowiązek organu, który udzielił koncesji lub zezwolenia, a zatem w niniejszej sprawie Ministra. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 19 marca 2012 r. Dnia 28 marca 2012r. do organu wpłynęło zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, nadane za pośrednictwem poczty w dniu [...] marca 2012 r. Skarżąca zarzuciła w nim: 1. naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do wystąpienia przez organ z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy do obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych istnieje spór prawny, na co wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również toczące się postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przesądzenie przedmiotowej kwestii tj. prawidłowości wprowadzenia przepisów do porządku prawnego, przed wydaniem decyzji przez Ministra ma zasadnicze i istotne znaczenie w sprawie; 2. naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy tj. art. 2 ust. 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 59 u.g.h. nie są przepisami technicznymi, które powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej, a tym samym brak jest obligatoryjnej przesłanki zawieszenia przedmiotowego postępowania; 3. naruszenie § 2 § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. 2002 r., nr 239, poz. 2039), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. 2004 r., nr 65, poz. 597), poprzez błędne przyjęcie, iż normy zawarte w art. 2 ust. 2, art. 14 ust. 3 oraz art. 59 u.g.h. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu wyżej wymienionego rozporządzenia i nie muszą być notyfikowane Komisji Unii Europejskiej, a tym samym brak jest możliwości zawieszenia przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. dyrektywy należy przepis ustawowy definiujący pojęcie zakładu wzajemnego oraz art. 14 ust. 3 ustawy o grach hazardowych regulujący miejsce prowadzenia zakładu wzajemnego, jak również art. 59 przedmiotowej ustawy, dotyczący cofnięcia zezwoleń z uwagi na funkcjonalny związek tego przepisu z urządzaniem gier, o którym mowa w art. 14 ust. 3 powołanej ustawy". Minister Finansów rozpoznając zażalenie i odwołując się do art. 8 u.g.h. oraz art. 239 i art. 233 Ordynacji wskazał, że jako organ odwoławczy - organ o charakterze reformacyjnym, miał obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu przez niego pierwszego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nastąpiły - po wydaniu postanowienia z [...] marca 2012 r., zmiany stanu faktycznego, albowiem [...] marca 2012 r. cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Minister Finansów podniósł, że Ordynacja wprawdzie nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 208 Ordynacji, stosowanie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, (...), organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Ministra przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. A zatem, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Ministra powyższa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jego zdaniem wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych spowodowało, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stało się również orzekanie w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. Na poparcie powyższego Minister podniósł również, że nawet decyzja nieostateczna wiąże go, co wynika z art. 212 Ordynacji. W świetle owego związania naturalną konsekwencją wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, jest umorzenie - jako bezprzedmiotowego – niniejszego postępowania. Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie art. 127 Ordynacji w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego postanowienia przez organ I instancji dotyczącego zawieszenia postępowania i wystąpienia przez organ I instancji z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 2. naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, przez co odmówiono skarżącej prawa do zaskarżenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji, czym naruszona została wyrażona w wyżej wymienionym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania; 3. naruszenie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 i art. 212 w zw. z art. 239e i art. 239a Ordynacji poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja o cofnięciu skarżącej ww. zezwolenia - pomimo że nieostateczna, jest wykonalna i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. zezwolenia, prowadzące do uznania postępowania związanego ze złożonym przez skarżąca zażaleniem na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jako bezprzedmiotowe i w konsekwencji jego umorzenie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra. W obszernym uzasadnieniu powtórzyła argumenty przedstawiane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca na poparcie swojego stanowiska złożyła dwie opinie prof. L. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje; Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny skargi wniesionej przez skarżącą spółkę Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je rozstrzygnięcie Ministra Finansów odpowiadają prawu. Stosownie do art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Z kolei w myśl art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wydanego w 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich a następnie umorzył postępowanie wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą spółkę T. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji cofającej owo zezwolenie, zatem kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego) była bezprzedmiotowa. Sąd zauważa, iż w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania czy zażalenia rozpoznaje sprawę w całości od początku, przy czym obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny zaistniały również w trakcie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) (wyrok NSA z dnia 29 października 2003 r., SA/Bd 2154/03, POP 2004, z. 1, poz. 2). Analogicznie zatem powyższa zasada znajduje swoje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu skoro Minister Finansów w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zakładów bukmacherskich zatem postępowanie administracyjne, czyli jego etap w pierwszej instancji został formalnie zakończony. Inaczej mówiąc wydanie decyzji merytorycznej spowodowało, że kontynuacja postępowania zażaleniowego wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia tegoż zażalenia była w tym momencie bezprzedmiotowa. Na gruncie art. 208 § 1 o.p. bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznana sprawy. Przy tym nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu rzeczy, gdyż przepis nakazuje umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć czterech aspektów, innymi słowy czterech elementów składających się na treść stosunku prawnego - podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego, stanu prawnego.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1019/09, lex nr 844684). Jak zgodnie podkreślają wszyscy komentatorzy najistotniejsze w analizowanym przepisie jest to, że o stanie bezprzedmiotowości można mówić, gdy zabraknie któregokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego stanowiącego przedmiot postępowania (zob. Ordynacja podatkowa Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2009 r., s. 771; B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa, Unimex 2010 r., s. 870). W rozpoznawanej sprawie zabrakło przedmiotu postępowania zażaleniowego ( wpadkowego) w tym sensie, że w postępowaniu głównym nastąpiło wydanie decyzji merytorycznej. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia spowodowało bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego gdyż postępowanie główne, które ewentualnie mogłoby być zawieszone, zostało zakończone w pierwszej instancji. Powyższa okoliczność umorzenia przez Ministra Finansów postępowania zażaleniowego nie zamyka stronie skarżącej możliwości podważania prawidłowości działania organu poprzez wnoszenie środków odwoławczych na wydane w tej sprawie decyzje merytoryczne. Wówczas strona uprawniona jest również do podnoszenia zarzutów sformułowanych w przedmiotowej skardze, a dotyczących kwestii związanych z potrzebą wystąpienia przez organ z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również naruszenia przepisów art. 127 Ordynacji w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przez organ. W związku z tym Sąd nie znalazł także podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 i art. 212 w zw. z art. 239e i art. 239a Ordynacji. W tych warunkach, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.