II OSK 1776/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1319/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1, 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, w związku ze zmianą, bez wymaganego prawem zgłoszenia, sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] października 2011 r. oględzin nieruchomości nr [...] przy ul. D. w D., działka nr [...] w obrębie [...], ustalił, że na nieruchomości tej znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach około [...] m x [...] m. W protokole oględzin zapisano oświadczenie A. K.: "istniejący budynek gospodarczy został przebudowany na budynek mieszkalny w roku 2006; aktualnie został złożony do Starostwa Powiatowego w Drawsku Pomorskim wniosek o zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.". W oparciu o poczynione ustalenia PINB w Drawsku Pomorskim wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], nakazujące A. K. wstrzymać użytkowanie ww. budynku mieszkalnego oraz nakazał przedstawić, w wyznaczonym terminie, określone dokumenty. A. K. w dniu [...] maja 2012 r. złożyła komplet wymaganych dokumentów. W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 71a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, ustalił, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. K. wnosiła o jego uchylenie i nie obciążanie jej opłatą legalizacyjną. W uzasadnieniu wyjaśniała, że rzekoma przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie była tak naprawdę żadną przebudową, ale zostały jedynie poczynione drobne prace adaptacyjne, polegające na wstawieniu kabiny prysznicowej w łazience, wstawieniu mebli kuchennych oraz wstawieniu paneli celem utworzenia wiatrołapu. Rozpatrując wniesione zażalenie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podał, że z akt sprawy oraz treści zażalenia, bezspornie wynika, iż budynek, który uprzednio użytkowany był jako gospodarczy, od 2006 r. użytkowany jest jako budynek mieszkalny, co oznacza, że doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, a tym samym doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres wykonanych robót budowlanych związanych z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania jest prawnie nieistotny. Przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku, a nie robót budowlanych, które w takich przypadkach ewentualnie mogą być wykonane lub nie. Organ wyjaśnił także, że niedopełnienie wszystkich formalnoprawnych obowiązków związanych z zamiarem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i rozpoczęcie użytkowania w zmieniony sposób oznacza, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, czyli - innymi słowy - nastąpiła samowolnie. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu powiatowego zostało wszczęte i przeprowadzone zasadnie, bowiem z poczynionych ustaleń i wyjaśnień skarżącej jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek jest obecnie użytkowany, jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Wysokość opłaty legalizacyjnej także została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła A. K. i wniosła o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że wskazana zmiana użytkowania budynku nie była wcale zmianą samowolną. Skarżąca wyjaśniła, że starania o dochowanie wszelkich formalności związanych z adaptacją budynku i zmiany jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny rozpoczęli, wraz z nieżyjącym już mężem, jeszcze w 2005 r. Dnia [...] sierpnia 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy Drawsko Pomorskie, sygn. [...], wydał stosowne zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. mąż został poinformowany o nadaniu przedmiotowej nieruchomości numeru porządkowego [...]. W momencie, kiedy podjęli pierwsze działania w celu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlecili wykonanie ekspertyzy techniczno-konstrakcyjnej, projektu wraz z kosztorysem oraz projektu budowlanego w celu zmiany użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Dokumentacja ta została przedstawiona Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Drawsku Pomorskim. W sprawie prowadzone było postępowanie o sygn. akt [...]. Dokumenty zostały następnie zwrócone celem uzupełnienia. W tamtym czasie mąż ciężko zachorował i trafił do szpitala, gdzie zmarł. Dlatego też wystosowała do Starostwa Powiatowego w Drawsku Pomorskim pismo z prośbą o przedłużenie terminu przedstawienia pozostałych dokumentów. Jednak po śmierci męża wpadła w głęboką i długotrwałą depresję i nie była w stanie dopilnować wszystkich formalności związanych z zamieszkaniem w przedmiotowym budynku. Dalej skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy budynek, używany wcześniej jako budynek gospodarczy, nadawał się do zamieszkania. Łazienka została wykonana już wcześniej, bowiem takie były wymogi przy budowie budynku gospodarczego. W budynku dokonano jedynie bardzo drobnych prac adaptacyjnych, tj. stworzono wiatrołap, który powstał w wyniku wstawienia cienkich listew bez żadnej podmurówki, które w każdej chwili mogą zostać łatwo zdemontowane, a także utworzono kuchnio-aneks, który powstał w wyniku postawienia małego barku mającego na celu oddzielenie dwóch pomieszczeń. Zdaniem skarżącej nałożenie na nią tak rażąco dotkliwej kary finansowej, w takiej samej wysokości jakby całkowicie w tajemnicy przed organami administracji oraz dokonując zaawansowanych prac budowlanych, zaadoptowała budynek gospodarczy na mieszkanie, jest rażąco niesprawiedliwe i drastycznie podważa jej zaufanie do organów Państwa oraz do stanowionego przez nie prawa, a w szczególności w jego racjonalność i sprawiedliwość. Bardzo krzywdzące jest również całkowite pominięcie wyjątkowych okoliczności życiowych oraz wynikających z nich powodów nie dopełnienia przez nią wszystkich formalności w terminie. Skarżąca wskazała również na swoją bardzo trudną sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1319/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie). W związku z tym, zgodnie z zasadą określoną w art. 142 K.p.a., postanowienie to strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. W omawianym przypadku decyzją taką jest decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego rozpoznając skargę na decyzję, wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, należy również dokonać oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy, a więc czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającego uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza powinna dotyczyć nie tylko kwestii czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozważenia bowiem wymaga także, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uregulowania tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 30 ust. 2 - 4 ustawy (art. 71 ust. 6 pkt 2 ustawy). Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych (między innymi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] w sprawie stwierdzono, że doszło do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy roboty te związane były ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia prowadzona może być w trybie art. 50 i 51 ustawy. Oznacza to, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym art. 50 i 51 ustawy. Nie jest możliwe w takiej sytuacji przeprowadzenie legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie powinno dotyczyć samowoli budowlanej w całym zakresie, gdyż tylko wówczas można doprowadzić obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego. Tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i art. 71a ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/11 – dostępny w internecie). W związku z tym należało uznać, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu postanowień oraz w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2012 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości procedur przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego, 2) art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, a legalizacja samowoli budowlanej w sprawie powinna być przeprowadzona w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego wydały postanowienia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego wskazując, jakie dowody zostały przeprowadzone w toku postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie opłata legalizacyjna związana jest ze zmianą sposobu użytkowania budynku, a nie robotami budowlanymi. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji pozostaje, zdaniem skarżącego kasacyjnie w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego to jest art. 71 ust. 1 i art. 71a ustawy Prawo budowlane, albowiem Sąd stwierdził, że doszło do ich niewłaściwego zastosowania jednakże nie wskazał, w jakim zakresie do tego niewłaściwego zastosowania doszło. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim. Organ ten po przeprowadzeniu oględzin budynku wszczął postępowanie w sprawie wykonania i zakończenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. W wyniku tego postępowania stwierdzono, że adaptacyjne roboty budowlane zostały wykonane w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Tym samym wyczerpane zostały procedury przewidziane w art. 50 i art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i rozpoczęte zostały procedury określone w art. 71 i art. 71a tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. podniosła, że nie doszło do przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W budynku tym przeprowadzone zostały jedynie prace remontowe i adaptacyjne polegające na wstawieniu kabiny prysznicowej w łazience, wstawieniu mebli kuchennych oraz wstawieniu paneli w celu utworzenia wiatrołapu. Budynek gospodarczy był tak wybudowany, aby nadawał się do zamieszkania. Łazienka została wykonana wcześniej, gdyż takie były wymogi przy budowie budynku gospodarczego. Wiatrołap powstał w wyniku wstawienia cienkich listew bez żadnej podmurówki i w każdej chwili mogą zostać one zdemontowane. Aneks kuchenny powstał w wyniku postawienia małego barku mającego na celu oddzielenie dwóch pomieszczeń. Takie drobne prace adaptacyjne nie mogą być uznane za przebudowę. Zdaniem A. K. organ administracji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż nie wziął pod uwagę, że podejmowała wraz z mężem wszelkie starania, by dopełnić wszelkie formalności związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O naruszeniu prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń dokonywana jest ocenia prawidłowości zastosowania tych przepisów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego wydały rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym należy, że art. 71a ustawy Prawo budowlane składa się z czterech ustępów zaś Sąd I instancji nie wskazał, który ustęp lub ustępy tego artykułu miałyby zostać naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucając organom administracji naruszenie prawa materialnego w istocie zakwestionował ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji. Naruszenie prawa materialnego nie odnosi się więc nie do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem Sądu, powinien zostać ustalony. Uchylając decyzję z takich powodów Sąd powinien wskazać jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. Uchybienie Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, z których wynika dla organu administracji obowiązek prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego. Stwierdzić należy, że kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku jest rozstrzygana w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane tylko wówczas, gdy zmiana sposobu użytkowania budynku związana jest samowolną przebudową budynku, to jest przebudową wykonaną bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Okoliczność, że w protokole oględzin z dnia [...] października 2011 r. A. K. użyła sformułowania, iż budynek został przebudowany, nie świadczy o tym, że rzeczywiście doszło do przebudowy. Nie opisuje ona bowiem żadnych czynności, które świadczyłyby rzeczywiście, że doszło do przebudowy budynku. Sformułowanie "przebudowa" nie zostało więc przez nią użyte w ścisłym znaczeniu tego słowa. Także osoba dokonująca oględzin nie odnotowała w protokole wykonania robót, które wskazywałyby na dokonanie przebudowy. Również ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej nie wynika, by w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku wykonane zostały jakiekolwiek roboty budowlane wymagające zgłoszenia lub pozwolenia. A. K. w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu grzywny wskazała, jakie prace wykonane zostały w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Argumenty te zostały powtórzone w skardze oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Opis tych czynności wskazuje, że nie zostały wykonane prace, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim prowadził postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] listopada 2011 r. wydana została przez ten organ decyzja nr [...], którą nakazano A. K. dokonanie inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Następnie, po wykonaniu tego obowiązku, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim stwierdził wykonanie ww. obowiązku. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przepisów ust. 4 i 5 art. 51 tej ustawy dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie nie dokonano budowy lub przebudowy budynku lub jego części. Organy nadzoru budowlanego nie miały tym samym podstaw do rozstrzygania w tym postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Podsumowując stwierdzić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynikało, aby zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z jego rozbudową lub przebudową. Organy nadzoru budowlanego zasadnie więc wszczęły postępowanie na podstawie art. 71a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o te przepisy wydały rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał tym samym podstaw do uchylania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż ww. przepisy oraz wskazany przez Sąd art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zostały naruszone. Uchylenie wyroku Sądu I instancji do ponownego rozpoznania było podyktowane koniecznością odniesienia się przez ten Sąd do zarzutów podniesionych w skardze. Uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nastąpiło bowiem z przyczyn, które Sąd I instancji wziął pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.