II SAB/Wa 438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Sławomir Antoniuk Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych oddala skargę We wniosku z [...] października 2010 r. skierowanym do Ministra Obrony Narodowej J. W. zarzucił wojskowemu organowi emerytalnemu złamanie od 1 lipca 2004 r. art. 1, art. 2 pkt 1 ppkt a i d, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust.1, art. 25 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66) oraz wydanie decyzji waloryzacyjnych po 1 lipca 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 lipca 2004 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobligowanie wojskowego organu emerytalnego w [...] do wykonania w stosunku do niego obowiązków wynikających z art. 1, art. 2 pkt 1 ppkt a i d, art. 3 ust.1 pkt 8, art. 5 ust.1, art. 25 ust. 2, art.31 ust. 1, art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, 3. zobligowanie wojskowego organu emerytalnego w [...] do wypłacenia zaległych należności wraz z odsetkami od 1 lipca 2004 r. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2010 r. przekazał powyższy wniosek według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. Strona nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2010 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. zainteresowany wniósł o uzupełnienie postanowienia z [...] grudnia 2010 r., natomiast [...] stycznia 2011 r., nie czekając na rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia, złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie prawa i wnosząc o jego uchylenie w całości, skierowanie wniosku z [...] października 2010 r. do Ministra Obrony Narodowej celem rozpatrzenia zgodnie z jego treścią oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2011 r. odmówił uzupełnienia postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 366/11, uchylił zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2010 r. z uwagi na okoliczność, że podpisała je z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej ta sama osoba, która brała udział w wydaniu poprzedzającego je postanowienia, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W piśmie z [...] lipca 2011 r. J. W. wniósł o osobiste rozpatrzenie jego wniosku z [...] listopada 2010 r. przez Ministra Obrony Narodowej. Po wpłynięciu w dniu [...] sierpnia 2011 r. do MON prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r. wraz z aktami administracyjnymi, Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON pismem nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wnioski zainteresowanego z [...] października 2010 r. i [...] listopada 2010 r. Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Strona w dniu [...] września 2011 r. skierowała do Ministra Obrony Narodowej pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", a w odpowiedzi Dyrektor Biura Skargi i Wniosków MON pismem nr [...] z [..] września 2011 r. ponownie wyjaśnił podstawy prawne przekazania jej wniosków Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. Wskutek skargi J. W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z [...] listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 447/11, zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. odmówił wyłączenia Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych przez ten organ po 1 lipca 2004 r., a następnie postanowieniem z [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm.), prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, natomiast w myśl ust. 4 ww. przepisu, od decyzji tych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem w sprawach tych właściwy jest sąd powszechny. Z kolei stosownie do treści art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość, ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie przepis art. 32 ust. 2 wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie organu przepis ten dopuszcza stosowanie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego wobec decyzji emerytalnych wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i wyraźnie wskazuje na właściwość wojskowego organu emerytalnego w tym zakresie. J. W. w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. wezwał Ministra Obrony Narodowej do usunięcia naruszenia prawa, zaś w odpowiedzi Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON pismem nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. poinformował go, że postępowanie administracyjne co do zasady jest dwuinstancyjne i wydanie rozstrzygnięcia w drugiej instancji kończy postępowanie administracyjne. Stąd też zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze z [...] października 2012 r. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z [...] października 2010 r. J. W. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7 i 78 Konstytucji RP, 2. art. 1 pkt 1, art. 6, 7, 8, 9, 15, 17 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 5, art. 157 § 1, 2 i 3, art. 181, art. 232 k.p.a., 3. art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. art. 1, art. 2 pkt 1 ppkt a i d, 3 ust.1 pkt 8, 5 ust.1, 31 ust. 1, 34 ust. 1 i 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, 5. art. 3 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, 6. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r., 7. art. 2 ppkt 21 ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej, a nadto nienależyte wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 447/11. Z uwagi na powyższe wniósł o: 1. stwierdzenie wydanie postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lipca 2012 r. z naruszeniem prawa, 2. stwierdzenie wydania postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lipca 2012 r. z naruszeniem prawa, 3. uchylenie postanowień nr [...] z [...] lipca 2012 r. i nr [...] z [...] lipca 2012 r., 4. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2010 r. zgodnie z jego treścią, 5. włączenie do akt sprawy akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 447/11, ściśle związanej z niniejszą sprawą, 6. zwolnienie z wszelkich kosztów sądowych. W uzasadnieniu szeroko odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzając w szczególności, że sprawa z wniosku z [...] października 2010 r. jest sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych po 1 lipca 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa przez podległy organowi naczelnemu – Ministrowi Obrony Narodowej – centralny organ administracji rządowej – wojskowy organ emerytalny w [...]. W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne, aby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych skierowany do organu nadrzędnego, który jest właściwy do jego rozpoznania, był rozpatrywany przez organ podległy, którego dotyczą zarzuty złamania prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Minister Obrony Narodowej uchylając się od rozpatrzenia wniosku z [...] października 2010 r. pozostaje w bezczynności i stosuje pozaprawne działania celem skierowania sprawy do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który nie będzie badał legalności decyzji centralnego organu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi J. W. uczynił bezczynność Ministra Obrony Narodowej polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z [...] października 2010 r., w którym wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 lipca 2004 r., zobligowanie wojskowego organu emerytalnego w [...] do wykonania stosunku do skarżącego obowiązku wynikającego z art. 1, art. 2 pkt 1 ppkt a i d, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust.1, art. 25 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 53 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66) oraz wypłacenia zaległych należności wraz z odsetkami od 1 lipca 2004 r. W świetle orzecznictwa oraz poglądów doktryny, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeśli istniała możliwość uruchomienia takiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy wynika ona z zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Innymi słowy "bezczynność to brak działania (z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia)" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 372/12). W rozpatrywanej sprawie nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że Minister Obrony Narodowej pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z [...] października 2010 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. przekazał powyższy wniosek według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], mając na względzie treść art. 19 i 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które stanowią, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19), natomiast właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20). Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił przepisami ustawy z zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Zgodnie bowiem z art. 31 ust.1 ww. ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Natomiast stosownie do przepisu art. 31 ust. 4 tej ustawy, od decyzji tych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że w tych sprawach właściwy jest sąd powszechny. Z kolei w myśl postanowień art. 32 ust. 2 cyt. ustawy decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wskazuje zatem, że w zakresie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. właściwy jest wojskowy organ emerytalny. Przedmiotowe postanowienie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2010 r., zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2010 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 366/11, uchylił, z uwagi na wydanie go przez tą samą osobę działającą z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, która brała udział w wydaniu poprzedzającego go postanowienia, tj. naruszenie art. 21 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 447/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] listopada 2010 r. i zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Minister Obrony Narodowej wykonał powyższy wyrok i postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z [...] listopada 2010 r. Pouczył też skarżącego o prawie wniesienia na ww. postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia za jego pośrednictwem, lecz skarżący z prawa tego nie skorzystał. Wbrew stanowisku skarżącego nie można zarzucić organowi bezczynności li tylko z tego powodu, że przekazując wniosek z [...] października 2010 r. do rozpoznania według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nie spełnił jego oczekiwań. Wyraźnie należy przy tym podkreślić, iż w ramach postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, Sąd nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem postanowienia o przekazaniu przedmiotowego wniosku według właściwości, a tym samym także innych aktów wydanych w tym zakresie. Stąd też Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących wskazanych w niej postanowień Ministra Obrony Narodowej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.