II OSK 1377/13

Dnia 27 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Ś. oraz Rady Miejskiej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/12 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odrzuca skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Ś., 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Ś. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt. 3 w zakresie wymienionych tam terenów: UPo – usługi oświaty, UPz – usługi zdrowia i ochrony socjalnej, UKr- usługi kultu religijnego, US – tereny sportu i rekreacji, R- tereny upraw rolnych, RR-K- rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Ś., RZ - tereny łąk i pastwisk, ZP - tereny zieleni parkowej i urządzonej, ZLd – tereny dolesień; - tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- urządzenia zaopatrzenia w wodę, K- urządzenia oczyszczania ścieków sanitarnych, G -urządzenia gazownicze, E - urządzenia energetyczne; KDW- droga wewnętrzna dojazdowa; U-KS tereny obsługi ruchu drogowego; § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 w zakresie symbolu "UR"; § 14 ust 2 pkt. 4; § 14 ust. 3 pkt. 3 ; § 14 ust. 4 pkt. 6 w zakresie symbolu "UPo", "UPz" " UKr"; § 14 ust. 4 pkt. 8 i 9; § 23 ust. 4 pkt. 3; § 27 ; § 29; § 30; § 32; § 33; § 35; § 36; § 38; § 39; § 40; § 41; §43; § 44; §45; §46; § 47 ust. 6 pkt. 4 i pkt 5; § 47 ust. 7; § 51 ust. 1 pkt. 1 w zakresie symbolu "RU". Stwierdzono także nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami: KDW, A:RM, B:RM, C:RM, D: RM, E:RM, A:UKr, B:UKr, E:UKr, A:UPo, B:UPo, C:UPo, D:UPo, E:UPo, A:UPz, A:US, B:US, C:US,D:US, E:US, A:RU, D:RU, E:RU, A:ZP, C:ZP; D:ZP, A:ZD, A:R, B:R, C:R, D:R, E:R, A:RZ, B:RZ; C:RZ, D:RZ, E:RZ, A:ZL, B:ZL, C:ZL, D:ZL, E:ZL, A:ZLd, B:ZLd, C:ZLd, C:ZLd1, D:ZLd, D:ZLd1, E: ZLd, A:W, B:W, C:W, D:W, E:W, A:E, A: G, K, A: RRK, B: RRK, A:U-KS, D:U-KS; a także obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Małopolski zaskarżył powołaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie szeregu niezgodności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w dniu 30 grudnia 2011 r. wpłynęła interwencja J. P., w której wskazano szereg zarzutów do wyżej przywołanej uchwały. W związku z tą interwencją organ poddał uchwałę ponownej kontroli nadzorczej i podzielił część zarzutów interweniującego. Wojewoda wystosował w dniu 19 stycznia 2012 r. pismo do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ś., w którym wskazał swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały z prośbą o odniesienie się do nich. Zgodnie z treścią odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, Gmina Ś. przychyliła się do argumentacji Wojewody Małopolskiego, iż uchwała z dnia [...] sierpnia 2007 r. została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Przewodniczący wskazał, jako rozwiązanie powyższego problemu, że Gmina podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. Wojewoda uznał jednak, że nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem Przewodniczącego, iż podjęte działania spowodują wyeliminowanie nieprawidłowości zaistniałych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie przez Radę Miejską w Ś. uchwały z dnia [...] marca 2011 r. ma na celu sporządzenie i uchwalenie nowej edycji Studium, a nie dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęte działania nie będą więc skutkowały wyeliminowaniem niespójności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r., ponieważ dotyczą innego dokumentu planistycznego. Przyjęcie nowej edycji Studium nie wpłynie na ustalenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do samej uchwały z dnia [...] sierpnia 2007 r., Wojewoda Małopolski stwierdził, iż z analizy załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu) wynika, że niektóre obszary wyznaczone na rysunku planu miejscowego (prawdopodobnie drogi) nie zostały opisane symbolem literowym. Sytuacja ta dotyczy terenów opisanych szczegółowo we wnioskach skargi. Brak zastosowania na rysunku planu miejscowego opisu literowego dla wskazanych terenów skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu. Braki w opisie wystąpiły na rysunku planu przyjętym przez Radę Miejską, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2007 r., nr 660, póz. 4329. Wojewoda podniósł przy tym, że brak oznaczenia na załączniku graficznym do uchwały oznaczenia symbolicznego dróg nie może być uznane za omyłkę czy błąd kreślarski. Wojewoda wskazał w tym miejscu, że organ planistyczny wyraził już w tej kwestii odmienny pogląd. Z pisma Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej, Geodezji i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Burmistrza Ś. z dnia [...] lutego 2009r., które znalazło się w posiadaniu organu nadzoru, wynika, że "brak opisu drogi w MPZP (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zakwestionowaną uchwałą) przebiegającej po działkach [...] w miejscowości O., należy traktować jako błąd kreślarski (na nośniku CD; MPZP oznaczenie to się znajduje). W związku z powyższym wprowadzona do planu opisana droga jest drogą gminną dojazdową wewnętrzną" Zdaniem Wojewody powyższych wyjaśnień nie można było uznać za prawidłowe, bowiem bliżej niesprecyzowany "nośnik cyfrowy" nie stanowi źródła prawa. Wojewoda wskazał też, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przez Gminę terenów o brakujących symbolach do "dróg gminnych dojazdowych wewnętrznych". Zarówno bowiem w tekście przedmiotowego planu, jak i w legendzie rysunku planu, nie występuje takie przeznaczenie jak: "droga gminna dojazdowa wewnętrzna" W § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały zawarto natomiast zupełnie przeciwny do powyższego zapis, iż: "wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi"). Tak więc w planie określono przeznaczenie niektórych terenów: drogi gminne - dojazdowe (KDD) oraz drogi wewnętrzne (KDW), do czego organ nadzoru nie wnosi zastrzeżeń – nie występuje natomiast teren: "drogi gminne dojazdowe wewnętrzne". Poza powyższym, tereny o brakującym na rysunku planu symbolu są oznaczone różnym kolorem: białym, szarym i jasnożółtym, co również uniemożliwia jednoznaczną identyfikację ich przeznaczenia, bowiem nie znajduje odniesienia w legendzie rysunku planu. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 zasadnym, zdaniem Wojewody, był wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej uchwały. Wojewoda podkreślił nadto, że art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi planistycznemu nieograniczonej możliwości dowolnego kształtowania polityki przestrzennej i takiego działania, które prowadzi do naruszenia prawa własności, w sytuacji gdy możliwe jest inne rozwiązanie planistyczne, dzięki któremu realizacja założeń planistycznych będzie możliwa do osiągnięcia. Ponadto planowanie i realizacja planów zagospodarowania przestrzennego jako działania o charakterze publicznoprawnym powinny w szczególny sposób brać pod uwagę człowieka, który jest adresatem kreowanej przestrzeni. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie w całości. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność całej uchwały z urzędu skontrolował jej prawidłowość i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania uchwały przez Radę Gminy Ś. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. Odnosząc się do objętych skargą terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi, nie oznaczonych żadnym odrębnym symbolem Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są zasadne, a uchwała w tym zakresie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 4 ust. 1, § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z części tekstowej i graficznej (rysunku planu). Oba te elementy miejscowego planu winny być spójne, a pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. w szczególności przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętym planem daje właśnie łączne odczytanie części tekstowej i graficznej. Brak oznaczenia jakimkolwiek wyróżniającym symbolem (literowym, liczbowym) jednego lub wielu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, powoduje że przeznaczenie takie jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Tym samym pomimo iż w danym terenie formalnie może obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak podstawowy cel planu jakim jest ustalenie przeznaczenia terenów, nie zostanie osiągnięty. Z tych względów nie można zaakceptować wyjaśnień Gminy Ś., że brak oznaczeń na tych terenach jest jedynie "błędem kreślarskim" a tym samym nieistotnym naruszeniem prawa, które nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Rady kształt drogi, szerokość pasa, czy też oznaczenie graficzne (kolorystyczne) pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia tych terenów jako "KDW". Ponadto, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zawsze możliwym jest zastosowanie właściwej wykładni planu, który jest aktem prawa miejscowego. Sąd stwierdził jednak, że w legendzie części graficznej planu znajdują się obszary nazwane "STREFA KOMUNIKACJI DROGOWEJ", nie oznaczone żadnym kolorem. Wśród nich wyróżniono KDZ – drogi powiatowe zbiorcze, KDL – drogi gminne – lokalne, KDD - drogi gminne – dojazdowe, KDW – drogi wewnętrzne. Ponieważ drogi powiatowe (KDZ) oraz drogi gminne lokalne (KDL) oznaczone są dodatkowo symbolami liczbowymi: odpowiednio: 01-09 oraz 01-13 to rzeczywiście można je zidentyfikować. Natomiast drogi gminne klasy D (dojazdowe) oznaczone symbolem KDD i drogi gminne klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne) nie są dodatkowo oznaczone symbolem cyfrowym, zatem nawet w drodze wykładni nie jest możliwe ustalenie czy są to rzeczywiście drogi którym można przypisać symbol KDW a nie KDD. Użyte oznaczenia kolorystyczne dla spornych terenów nieoznaczonych żadnym symbolem też niczego nie wyjaśniają, zarówno powodu braku odnośników kolorystycznych w legendzie planu jak i dlatego, że tereny te oznaczone są dwoma kolorami: kremowo – jasnym (na załączniku nr 1, 9, 10, 12, 13, 14- łącznie 6 obszarów) oraz niebiesko – szarym (załącznik nr 2,3,4,5,6,7,8,9,10,11 – łącznie 10 obszarów). Tak więc wyjaśnienie, że kierując się oznaczeniem kolorystycznym można ustalić kategorię drogi jest chybione. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co do zasady władnym ingerować w prawo własności i postanowieniami swymi prawo to kształtować. Nie ma zatem w nim miejsca na tak dalekie domysły co do tego na jaki cel poszczególne nieruchomości zostały przeznaczone. Z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi układu komunikacyjnego wiązała się kolejna nieprawidłowość, której Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę dopatrzył się z urzędu, a która spowodowała stwierdzenie nieważności obszarów oznaczonych symbolem KDW (droga wewnętrzna dojazdowa) – zarówno w części graficznej jak i w części tekstowej. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 1, art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z wymienionych przepisów wynika kilka kwestii Po pierwsze użycie sformułowania "droga wewnętrzna" niesie za sobą określone konsekwencje i oznacza, że określenie to musi być rozumiane tak jak rozumie je przepis szczególny tj. ustawa o drogach publicznych. Po wtóre, droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, tym samym nie może być drogą gminą. Określenie "droga gminna- wewnętrzna" jest zatem rodzajem oksymoronu, skutkiem czego nie jest możliwe ustalenie czy drogi określone w planie jako KDW to drogi wewnętrzne czy drogi publiczne (gminne). W powiązaniu zarówno z nieoznaczonymi żadnym symbolem terenami jak i z wewnętrznie sprzecznymi ustaleniami odnośnie dróg oznaczonych symbolem KDW pozostaje także § 14 ust. 3 pkt. 3 w którym ustalono, że :"wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi". Niezależnie od tego, że nie jest możliwe do ustalenia z całą pewnością o jakie drogi chodzi (publiczne czy wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych), to ze względu na stwierdzenie nieważności zarówno dróg kategorii KDW jak i terenów nie oznaczonych żadnym symbolem, istniała konieczność wyeliminowania z postanowień planu także i tego zapisu. Kolejną dostrzeżoną przez Sąd nieprawidłowością zaskarżonej uchwały był brak ustalenia stawki procentowej dla wszystkich obszarów objętych planem w § 51 uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Oznacza to, że ustalenie stawki procentowej jest elementem obligatoryjnym w odróżnieniu od przewidzianego w ust. 3 ustaleń planistycznych dokonywanych "w zależności od potrzeb" tj. fakultatywnie. Brak ustalenia stawki procentowej jest co do zasady istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami. Sąd wskazał jednak na pogląd, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej nie dojdzie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4 ustawy). Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. W § 51 zaskarżonej uchwały ustalona została stawka procentowa dla obszarów MN, MW, MN-RM, MN-U, U, P, RU. Natomiast stawka procentowa nie została ustalona dla obszarów: UPi – administracja publiczna, UPo – usługi z zakresu oświaty, UPz – ochrona zdrowia i opieka społeczna, UKr – usługi kultu religijnego, US – usługi sportu i rekreacji, R – tereny upraw polowych , RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk, RR-K – rezerwa terenu pod obwodnice gminną , RM- zabudowa zagrodowa, ZD- zieleń działkowa, ZP – zieleń urządzona i parkowa , ZL, - tereny leśne, ZLd – tereny dolesień, ZC – cmentarze, Ws – wody powierzchniowe; tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W – wodociągi, K – oczyszczanie ścieków, G – zaopatrzenie w gaz, E – energetyczne, tereny układu drogowego: KDZ, KDL KDD, KDW, U-KS – tereny obsługi ruchu drogowego. Sąd nie stwierdził nieważność tych obszarów, dla których jego zdaniem nie istnieje perspektywa wzrostu wartości nieruchomości, w szczególności takich które wyłączone są z obrotu powszechnego. Nie stwierdzono nieważności obszarów KDZ (drogi powiatowe), KDL (drogi lokalne), KDD (drogi dojazdowe). Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Z podobnych względów nie stwierdzono nieważności dla terenów Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.145 ze zm.) śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Nie stwierdzono także nieważności obszarów ZC - (tereny cmentarzy), jako ze zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy a użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu. Z powyższego wynika, że jest to zarówno teren mający charakter publiczny, niezbędny dla każdej gminy jak i to, że ewentualne użycie tego terenu (czyli w praktyce włączenie go do obrotu cywilnoprawnego) może nastąpić (jeśli w ogóle) w tak odległej perspektywie czasowej, że praktyczne znaczenie braku ustalenia stawki opłaty planistycznej jest zasadniczo żadne. Nie stwierdzono także nieważności obszarów Upi (usługi administracji publicznej i państwowej - urząd miejski, policja, straż miejska , straż pożarna) jako obszarów mających charakter publiczny i zajmujących niewielkie tereny, prawdopodobnie użytkowane przez poszczególne wskazane w planie instytucje których istnienie dla społeczności lokalnej jest niezbędne. Inaczej rzecz się ma z terenami o nieustalonej stawce procentowej, których nieważność stwierdzono, a które w przeznaczeniu podstawowym wydają się mieć również charakter publiczny, jednakże ich przeznaczenie dopuszczalne wskazuje na zgoła coś innego. I tak tereny oznaczone symbolem UPo- usługi z zakresu oświaty, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują usługi z zakresu sportu i rekreacji. Tereny oznaczone symbolem UPz- ochrona zdrowia i opieka społeczna przeznaczone są również dla niepublicznej służby zdrowia, która jest działalnością komercyjną. W terenach oznaczonych symbolem US- usługi sportu i rekreacji przewidziano lokalizację urządzeń usług sportu i rekreacji. Tereny oznaczone symbolem U-KS- to tereny obsługi ruchu drogowego jak parkingi, garaże stacje paliw i w przeznaczeniu dopuszczalnym obiekty gastronomiczne. Są to przeznaczenia zdaniem Sądu rokujące na wzrost wartości nieruchomości. Dodatkowo w zaskarżonej uchwale znajdują się również tereny, dla których nie ustalono stawki procentowej ale także nie zostały one wymienione w § 7 ust. 3 pkt. 3, który z założenia enumeratywnie wymienia wszystkie oznaczone w planie symbole literowe określające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz zróżnicowanych warunkach zabudowy. Są to tereny oznaczone symbolem RM- zabudowa zagrodowa, ZD- zieleń działkowa, ZL - tereny leśne. Wymieniony natomiast w § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 teren "UR" w ogóle nigdzie więcej nie występuje – ani w części tekstowej ani graficznej zaskarżonej uchwały, stąd istniała konieczność jego wyeliminowania z tekstu uchwały, gdyż nie wiadomo czym jest w istocie. Podsumowując swoje wywody Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie znalazł powodów do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu, tereny w stosunku do których stwierdzono nieważność nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji swojego wyroku w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej ustawą P.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez Gminę Ś. Górne oraz Radę Miejską w Ś., prawidłowo reprezentowane. W jednobrzmiących środkach zaskarżenia domagano się uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Skargi kasacyjne oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, polegające na błędnym ustaleniu, że w przypadku zaskarżonego planu miejscowego istniała konieczność ustalenia stawki procentowej dla wszelkich obszarów objętych oznaczeniem: Upo - usługi z zakresu oświaty, Upz - ochrona zdrowia i opieka społeczna, Ukr - usługi kultu religijnego, US - usługi sportu i rekreacji, R - tereny upraw polowych, RZ - tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk, RR-K - rezerwa terenu pod obwodnicę gminną, RM - zabudowa zagrodowa, ZD - zieleń działkowa, ZP - zieleń urządzona i parkowa, ZL - tereny leśne, ZLd -tereny dolesień, tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, W - wodociągi, K - oczyszczanie ścieków, G - zaopatrzenie w gaz, E - energetyczne, tereny układu drogowego: KDW, U-KS - tereny obsługi ruchu drogowego, a co za tym idzie na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co skutkuje nieważnością uchwały w tym zakresie, – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały z dn. 7 sierpnia 2007 r. wymienia enurneratywnie wszystkie oznaczone w planie symbole literowe określające tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz zróżnicowanych warunkach zabudowy, – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż w treści uchwały z dn. 7 sierpnia 2007 r. zachodzi nieścisłość w zakresie nazewnictwa dróg klasy KDW, – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 4 pkt 8 i 9, § 23 ust. 4 pkt 3, § 27, § 29, § 30, § 32, § 33, § 35 - 36, § 38 - 41, § 43 - 46, § 47 ust. 6 pkt 4 i 5, § 47 ust. 7, § 51 ust. 1 pkt 1 w zakresie symbolu RU, – art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż brak oznaczenia jakimkolwiek symbolem (literowym, liczbowym) jednego lub wielu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, powoduje, że przeznaczenie tych terenów jest niemożliwe do ustalenia, – art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż nieustalenie stawki procentowej o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wszelkich i obszarów objętych oznaczeniem: Upo - usługi z zakresu oświaty, Upz - ochrona zdrowia i opieka społeczna, Ukr - usługi kultu religijnego, US - usługi sportu i rekreacji, R — tereny upraw polowych, RZ - tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk, RR-K - rezerwa terenu pod obwodnicę gminną, RM - zabudowa zagrodowa, ZD — zieleń działkowa, ZP - zieleń urządzona i parkowa, ZL - tereny leśne, ZLd - tereny dolesień, tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, W - wodociągi, K -oczyszczanie ścieków, G - zaopatrzenie w gaz, E - energetyczne, tereny układu drogowego: KDW, U-KS - tereny obsługi ruchu drogowego stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej tych obszarów, – art. 1, 2, 2a, 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku treścią części graficznej planu, obejmującej Rysunek Planu w skali 1:2000, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały z dn. 7 sierpnia 2007 r. poprzez przyjęcie, iż niemożliwym jest ustalenie przeznaczenia obszarów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczonymi żadnym odrębnym symbolem. Autor skarg kasacyjnych podkreślił między innymi, iż pomimo że art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa konieczne elementy planu, to obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, nie jest bezwzględny w tym sensie, że organ uchwałodawczy ma prawo pominąć w planie miejscowym określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. W konsekwencji, gdy z okoliczności faktycznych dotyczących danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, rada uprawniona jest do odstąpienia od jego ustalania. Ponadto żaden przepis nie nakazuje uchwałodawcy wymienienia w jednym punkcie wszystkich oznaczonych w planie symboli literowych określających tereny znajdujące się na planie. W § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano jedynie, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny i zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Stosownie do dyspozycji tego przepisu omawiana uchwała zawiera określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Wskazano też, że treść spornej uchwały pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż obszary wyznaczone na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi a nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem są drogami. Treść art. 1, 2, 2a, 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala natomiast ustalić, czy dana droga jest drogą gminną (publiczną) czy też drogą wewnętrzną. Trzeba bowiem po pierwsze pamiętać, że drogi publiczne zawsze stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a w przypadku dróg gminnych dla uznania, iż są drogami, publicznymi koniecznym jest podjęcie uchwały w tej sprawie. Skoro tak, zdaniem Skarżącej nie nastręcza żadnej trudności ustalenie, czy dany odcinek jest drogą gminną, czy drogą wewnętrzną (KDW). Zdaniem Skarżącej nie ma też racji, jakoby zarówno w części graficznej jak i opisowej dochodziło do braku spójności terminologicznej odnośnie dróg KDW, które w rzeczywistości zawsze opisywane są jako "drogi wewnętrzne", przy czym niekiedy w odwróconej formie "wewnętrzne drogi". Nie jest natomiast elementem nazwy drogi termin "dojazdowa". Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA nie miał prawa automatycznie uznać bez zebrania informacji, czego nie uczynił o tym komu przysługuje prawo do poszczególnych nieruchomości, jaki był sposób przeznaczenia gruntów przed uchwaleniem planu, że nieważne są te postanowienia planu co do których nie ustalono stawki procentowej opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Gminę Ś. skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 §1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy Z istoty sądowej kontroli wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż z do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego w istocie wzrosła wartość terenów , dla których nieustalono stawki procentowej opłaty planistycznej i w odniesieniu do których została stwierdzona nieważność regulujących ich przeznaczenie norm planu. Stwierdzenie z tej przyczyny nieważności postanowień planu może nastąpić jedynie po zbadaniu tej koniecznej okoliczności. Decydujące w tym względzie będzie komu przysługuje prawo własności do poszczególnych nieruchomości, jaki był sposób przeznaczenia tych gruntów przed uchwaleniem planu( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r. II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010r. II OSK 545/10). Badający legalność przedmiotowej uchwały sąd I instancji nie zbadał tych okoliczności w odniesieniu do kwestionowanych norm uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stwierdzić należało, że w uzasadnieniu sądu I instancji brak wyczerpujących rozważań w tym względzie, co narusza przepis art. 141§4 ppsa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174pkt.2 ppsa. Rację ma również skarżący kasacyjnie, iż uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera wbrew wymogom powołanej wyżej normy bliższych rozważań co do przyczyn unieważnienia w części graficznej obszarów oznaczonych symbolami literowymi w pkt. 2 sentencji rozstrzygnięcia. Identycznie ocenić należy brak szczegółowych rozważań co do wskazanych skardze kasacyjnej regulacji pisemnej części uchwały w zakresie § 14 ust.4 pkt.8 i 9, §23 ust.4pkt.3, 27,29, 30,32, 33, 35,36, 38-41, 43-46, 47 ust.6 pkt. 5, 47ust.7 , 51 ust.1 pkt.1 w zakresie symbolu Ru. Jeżeli nawet przyczyną stwierdzenia nieważności przynajmniej części postanowień było nieustalenie opłat planistycznych co do tych obszarów sąd zobligowany był zawrzeć w uzasadnieniu precyzyjne wyjaśnienia w tym względzie w odniesieniu do konkretnie wskazanych norm( część tekstowa), symboli literowych( część graficzna). Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga wskazywana powyżej przedwczesność dokonania takiej oceny przez sąd, wynikająca z braku poprzedzających ją badań co do rzeczywistego wzrostu wartości tych terenów ze względu na uchwalenie planu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na przepis § 23 ust.4 pkt.3 planu, który odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc obszarów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej. Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził nieważność tej normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane braki powodują, że kontrolowany wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd zawarł w odniesieniu do normy z § 47 ust.6 pkt.4 planu rozważania co do przyczyn stwierdzenia nieważności. Wskazane postanowienia odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem KDW W niniejszej sprawie zgodzić należy się z sądem I instancyjnym, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r Nr 80, poz. 717 ze zm.)obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza że pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętych planem daje dopiero łączne odczytanie obydwu części . W niniejszej sprawie zgodzić należy się z sądem I instancji, który wskazał, że rację ma skarżący, iż brak oznaczenia jakimkolwiek symbolem ( literowym, liczbowym), barwnym oznaczeniem graficznym terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w części graficznej uchwały powoduje, że ich przeznaczenie nie jest możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Pozostaje to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003.164.1587) , w tym z §4 pkt.1, §8 ust.1,2, §9 ust.1-5. Koniecznym zatem jest wyeliminowanie tego rodzaju obszarów z części graficznej planu. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do zasadności zarzutu naruszenia przez kontrolowany sąd w tym względzie przepisów art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §4 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003. 164.1587). Naczelny Sąd Administracji nie mógł jednak zaaprobować nadmiernie lakonicznego wskazania przez sąd I instancji tak w wyroku jak i w jego uzasadnieniu obszarów wymagających stwierdzenia nieważności z tego powodu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest stosownie do regulacji art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego Jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia postanowień planu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną ochroną prawa własności. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu Eliminując zatem jakiekolwiek regulacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości je oznaczyć, tak aby obowiązywanie norm planu nie pozostawiało wątpliwości co do żadnego z obszarów. Takich wymagań nie spełnia zawarte w wyroku stwierdzenie nieważności co do "terenów nie oznaczonych na rysunku planu żadnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji winien wyraźnie odnieść się do konkretnego arkusza rysunku planu , ze wskazaniem symboli otaczających go terenów. Za wadliwe należy uznać stanowisko, że w sytuacji gdy oznaczenia niektórych symboli, określających przeznaczenie i sposób zagospodarowania części terenów objętych uchwałą zostały pominięte w §7 ust..3 skutkować musi to nieważnością planu w odniesieniu do nich. Wprawdzie tego rodzaju praktyka nie może zostać oceniona pozytywnie z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, zawartych w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002.100.908) jednak nie sposób przyjąć, by wadliwość ta skutkować musiała przyjęciem zaistnienia przesłanek z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do pominiętych w przepisie ogólnym obszarów, które zostały zdefiniowane w części szczegółowej planu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie za prawidłowe uznać należało stanowisko sądu I instancji co do nieważności przepisów w zakresie symbolu KDW, zawarte w §7 ust.3 pkt.3, §14 ust.2 pkt.4, §47 ust.6 pkt.4. w istocie bowiem zachodzą w odniesieniu do tych terenów wskazywane w wyroku sądu I instancji sprzeczności. Stwierdzone przez sąd II instancji wadliwości skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku, naruszone normy procesowe art. 141§4, 133§1ppsa stanowią naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt.2 ppsa. Za zasadny w aktualnym stanie sprawy uznać należało zarzut naruszenia art. 15 ust.2 pkt.12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej dla wszystkich objętych planem obszarów skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w odniesieniu do obszarów, dla których stawki nie ustalono. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku , na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak w pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 189 ppsa, mając na względzie, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ( art. 26 §1 w związku z art. 28 §1 i art. 32 ppsa) ma burmistrz ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 3/12, ONSAi WSA 2013, nr2, poz,21). O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 203pkt.2 ppsa.