II OSK 824/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1140/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ze zbioru PESEL oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 1140/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ze zbioru PESEL - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 44h ust. 2 pkt 1 i art. 44i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającej udostępnienia ze zbioru PESEL danych A. R. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011r. J. J. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie ze zbioru PESEL danych adresowych A. R. Wnioskodawca podał, że żądane dane są mu niezbędne do wykonania zobowiązania nałożonego na niego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C [...], tj. wskazania adresu zamieszkania A. R. Do wniosku strona dołączyła: odpis protokołu rozprawy głównej w sprawie o sygn. akt I C [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie oraz zaświadczenie z Aresztu Śledczego w W. z dnia 28 listopada 2011r. Wnioskodawca w związku z wezwaniem organu nadesłał wniosek sporządzony zgodnie z wzorem określonym w załączniku Nr 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2008 r., w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych. Pomimo wezwania do wskazania bliższych danych personalnych A. R., nie nadesłał żadnych dodatkowych informacji pozwalających na wyszczególnienie poszukiwanej osoby w zbiorze PESEL. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych w dniu [...] marca 2012r. wydał decyzję odmawiającą J. J. udostępnienia danych A. R. ze zbioru PESEL. J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie uzyskania danych A. R. oraz powołał się na treść dokumentów dołączonych do wniosku o udostępnienie danych. Ponadto, J. J. zawarł dodatkowe informacje o poszukiwanej osobie, tj. podał, że osoba ta jest radcą prawnym i zamieszkuje w Warszawie. Z uwagi na wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy innego niż dotychczas nazwiska poszukiwanej osoby, tj. R. a nie R., organ wezwał do dokładnego sprecyzowania nazwiska wnioskowanej osoby. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. J. wyjaśnił, że wnioskuje o udostępnienie danych A. R. Minister Spraw Wewnętrznych ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że dysponując informacjami i dokumentami przedstawionymi przez wnioskodawcę w dotychczasowym postępowaniu oraz po zapoznaniu się z uzasadnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - podtrzymuje stanowisko, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia J. J. informacji o danych adresowych A. R. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 44h ust. 2 pkt i oraz art. 44h ust. 9 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dane ze zbioru PESEL udostępnia się osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Organ wyjaśnił, że udostępnienie danych będzie możliwe jedynie w przypadku wyraźnego zidentyfikowania poszukiwanej osoby, albowiem wykazany interes prawny w uzyskaniu danych musi odnosić się do konkretnej osoby, a nie kręgu osób noszących to samo imię i nazwisko. Dokładne zidentyfikowanie poszukiwanej osoby następuje w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę dodatkowe, bliższe dane dotyczące wnioskowanej osoby. Zatem, jeżeli wnioskodawca nie wykaże, względem której z wielu figurujących w zbiorze PESEL osób o tym samym imieniu i nazwisku posiada interes prawny uprawniający do uzyskania wnioskowanych danych organ odmawia udostępnienia żądanych danych. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, iż wnioskodawca nie nadesłał takich bliższych danych, które pozwoliłyby wyszczególnić poszukiwaną osobę w zbiorze PESEL. Wskazane przez wnioskodawcę dodatkowe informacje o poszukiwanej osobie, tj. informacja o wykonywanym zawodzie oraz miejscu zamieszkania okazały się niewystarczające, ponieważ w katalogu danych, w oparciu o które możliwe jest wyodrębnienie poszukiwanej osoby ze zbioru PESEL, nie znajdują się informacje o wykonywanym zawodzie, czy miejscu zatrudnienia, albowiem dane te zgodnie z treścią art. 44a ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie są gromadzone w w/w rejestrze. Minister podkreślił, że także wskazane miejsce zamieszkania poszukiwanej osoby w niniejszej sprawie nie przyczyniło się do wyodrębnienia jedynej osoby noszącej imię i nazwisko wymienione we wniosku o udostępnienie danych i zamieszkującej w podanej miejscowości. Dlatego też organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, wobec której z osób noszących to samo imię i nazwisko posiada interes prawny w uzyskaniu danych ze zbioru PESEL. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. J., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 stycznia 2013r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, podnosząc iż organ zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie spełniła przesłanek wynikających z przepisów prawa, by uzyskać dane ze zbiorów meldunkowych i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd podał, że podstawę materialnoprawną decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych utrzymującej w mocy decyzję tego organu odmawiającą udostępnienia ze zbioru PESEL danych A. R. stanowił art. 44h ustawy o ewidencji ludności z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.). Przepis ten w sposób jednoznaczny określa zasady udostępniania danych ze zbioru PESEL. Zawiera on zamknięty katalog osób prawnych i osób fizycznych uprawnionych do udostępnienia im danych ze zbiorów meldunkowych, jak też zawiera warunki, jakie powinien spełnić podmiot uprawniony do uzyskania danych. Zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym jeżeli wykażą w tym interes prawny. Stosownie do treści art. 44i ust. 5 ustawy organ rozpatrujący wniosek odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, udostępnienia danych osobowych, jeżeli udostępnienie danych spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą lub innych osób. W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia skarżącemu danych osobowych A. R., albowiem skarżący nie przedstawił informacji, na podstawie których osobę tę można było zindywidualizować. Wskazane przez wnioskodawcę dodatkowe informacje o poszukiwanej osobie, tj. informacja o wykonywanym zawodzie oraz miejscu zamieszkania, okazały się niewystarczające, ponieważ w katalogu danych, w oparciu o które możliwe będzie wyodrębnienie poszukiwanej osoby ze zbioru PESEL, nie znajdują się informacje o wykonywanym zawodzie, czy miejscu zatrudnienia, albowiem dane te zgodnie z treścią art. 44a ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie są gromadzone w w/w rejestrze. Organ wskazał, iż w rejestrze figuruje kilkadziesiąt osób nazywających się A. R. Uwzględnienie żądania skarżącego wiązałoby się w tej sytuacji z koniecznością udostępnienia skarżącemu danych PESEL dotyczących kilku różnych osób noszących to samo imię i nazwisko. W oczywisty sposób naruszałoby to dobra osobiste osób, które nie pozostają w żadnym związku z interesami skarżącego. Zasadnie również uznał Minister, że nie był on zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osób wskazanych we wniosku, albowiem uwiarygodnienie interesu faktycznego, którego elementem jest wspomniana indywidualizacja, spoczywa na osobie, która udostępnienia danych się domaga. Wynika to z posłużenia się przez ustawodawcę w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności zwrotu "wykaże". Wobec powyższego organ prawidłowo stwierdził, że skarżący nie spełniła przesłanek wynikających z przepisów prawa, by uzyskać dane ze zbiorów meldunkowych. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. wniósł J. J., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu danych ze zbioru PESEL ma miejsce w przypadku zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek poprzez podanie wyłącznie jej danych zgromadzonych w zbiorze PESEL wymienionych w art. 44a ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 pkt 2-5 ustawy, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji właściwej kontroli zastosowania przez organ art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 15 kwietnia 2012r. I Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że bezspornym było to, iż skarżący ma interes prawny w uzyskaniu adresu zameldowania A. R., przeciwko któremu wytoczył powództwo przed Sądem Rejonowym dla Warszawy- Śródmieście w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C [...]. Spór dotyczy obowiązku skarżącego (lub jego braku) podania takich danych A. R., które pozwoliłyby ustalić, o którego spośród kilkudziesięciu osób o tym imieniu i nazwisku, zamieszkałych w Warszawie chodzi we wniosku o udostępnienie adresu zameldowania. Nieuprawnionym było oczekiwanie organu, i następnie Sądu I instancji, że wykazując interes prawny w uzyskaniu danych właściwego A. R., skarżący winien podać wyłącznie dane indywidualizujące go, które zgromadzone są w zbiorach danych gromadzonych przez organ, nie zaś jakiekolwiek inne dane. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przepis art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy, ani żaden inny przepis ustawy nie wskazuje, że wykazanie interesu prawnego w zakresie wskazania konkretnej osoby może się odbyć wyłącznie w oparciu o dane posiadane przez organ. Uznać zatem należy, iż w celu zindywidualizowania swojego wniosku, skarżący uprawniony był podać wszelkie dostępne mu dane, w tym także wykonywany przez A. R. zawód oraz miejsce jego wykonywania. Wobec powyższego uznać należy, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji, w ramach wykonywanej funkcji kontrolnej, winien był sprawdzić, czy organ w pełni wywiązał się z nałożonego nań przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku pełnego zbadania sprawy. W niniejszym przypadku oznacza to, że organ winien był ustalić, czy podane przez skarżącego dane (imię i nazwisko oraz zawód i miejsce jego wykonywania) były dostateczne do odnalezienia w zbiorach organu właściwego A. R. Przy czym, ustalenia te nie mogły się ograniczać wyłącznie do prostego stwierdzenia, że podane przez skarżącego dane nie są zgromadzone w zbiorach danych organu, ale winny obejmować sprawdzenie, czy ich znajomość może pozwolić na uzyskanie innych danych A. R., które w zbiorach już występują i tym samym pozwalają na jego zindywidualizowanie. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że zawód radcy prawnego jest zawodem szczególnym w tym znaczeniu, że wszystkie osoby go wykonujące wpisane są na listę radców prawnych (w przeciwieństwie np. do zawodu handlowca, czy kierowcy), a więc istniały obiektywne możliwości, aby organ poczynił wymagane, skuteczne ustalenia (choćby poprzez skierowania odpowiedniego zapytania do Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie). Ponieważ Sąd I instancji nie zbadał zagadnienia prawidłowego wykonania przez organ dyspozycji art. 7 oraz art. 77 k.p.a., naruszył tym samym dyspozycję art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Miało to z kolei istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rozpatrzenie tej kwestii mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego dotyczy dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Błędna wykładnia tego przepisu miałaby polegać, w ocenie skarżącego kasacyjnie na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu danych ze zbioru PESEL ma miejsce w przypadku zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek poprzez podanie wyłącznie jej danych zgromadzonych w zbiorze PESEL, wymienionych w art. 44a ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 pkt 2-5 ustawy. Skarżący twierdzi, że w celu zindywidualizowania wniosku mógł podać wszelkie dostępne mu dane, w tym także zawód wykonywany przez A. R. oraz miejsce jego wykonywania, a organ winien był sprawdzić, czy ich znajomość może pozwolić na uzyskanie danych A. R., które już w zbiorach występują i tym samym pozwalają na jego zindywidualizowanie oraz ustalić je poprzez skierowanie odpowiedniego zapytania do Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, jako że A. R. jest radcą prawny w Warszawie. Ponieważ Sąd I instancji nie zbadał prawidłowego wykonania przez organ dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. naruszył dyspozycję art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Warunkiem udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym, który powinien mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Skarżący – będący wnioskodawcą ubiegającym się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych (adres zameldowania) osoby, przeciwko której wniósł powództwo przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał go jako powoda do podania adresu zamieszkania pozwanego, od czego zależy dalsze prowadzenie postępowania cywilnego – wykazał istnienie swojego interesu prawnego w żądaniu uzyskania danych A. R. Jednak, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, ten interes prawny istnieje wobec konkretnej osoby, tej wobec której skarżący wystąpił z powództwem cywilnym. Zatem, jeżeli z ustaleń organu wynika, że o takim imieniu i nazwisku w zbiorze meldunkowym istnieje wiele osób, skarżący musi, poprzez podanie danych, które zindywidualizują osobę A. R. wykazać istnienie interesu prawnego wobec tej konkretnej osoby. Powołany interes prawny nie występuje bowiem wobec wszystkich osób o takim samym imieniu i nazwisku, które figurują w zbiorze PESEL. Wnioskodawca ma wykazać, wobec której z osób noszących to samo imię i nazwisko posiada interes prawny w uzyskaniu danych ze zbioru PESEL. Dane, które pozwalają zindywidualizować osobę, zawarte są w zbiorach PESEL (art. 44a) i skarżący był zobowiązany do ich wskazania, czego nie uczynił. W zbiorze PESEL nie są gromadzone informacje o wykonywanym zawodzie, który został wskazany przez skarżącego. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że organ sam powinien dążyć do uzyskania danych osoby A. R., np. poprzez zwrócenie się do Izby Radców Prawnych w celu wyodrębnienia wnioskowanej osoby ze zbioru PESEL. Na Ministrze Spraw Wewnętrznych, jako administratorze danych osobowych, nie spoczywa obowiązek poszukiwania dowodów na wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy; ten obowiązek leży po stronie wnioskodawcy, ubiegającego się o uzyskanie dostępu do określonych danych. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ nie był zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w celu uzyskania dodatkowych danych osoby wskazanej we wniosku, gdyż uwiarygodnienie interesu prawnego, którego elementem jest indywidualizacja, należy do osoby, która domaga się udostępnienia danych (art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy). W związku z tym nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 §1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji właściwej kontroli zastosowania przez organ art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 15 kwietnia 2012 r. Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.