I OSK 2070/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2575/12 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (działka nr [...]) w prawo własności, z bonifikatą wynoszącą 95% ceny, czyli w kwocie [...] zł. W treści tej decyzji wskazano na treść przepisu art. 4 ust. 5, 6, 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. Wobec sprzedaży tego prawa przed upływem 5 lat od przekształcenia E. G. zwróciła się o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, motywując żądanie koniecznością zbycia nieruchomości, której nie mogła utrzymać i mieszkać w położonym tam domu z powodu barier architektonicznych. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku i zobowiązał ją do zwrotu kwoty [...] zł z tego tytułu. Zaskarżoną w sprawie decyzją utrzymano w mocy to rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po myśli art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty jest obligatoryjne, a odstąpienie od żądania jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takich w sprawie nie dostrzegł. E. G. uzyskane prawo własności zabudowanej nieruchomości zbyła w dniu [...] stycznia 2011 r. osobom obcym za kwotę [...] zł, zaś w dniu [...] stycznia 2011 r. nabyła lokal mieszkalny za kwotę [...] zł. Uzyskała różnicę w wysokości 457.000 zł. Dolegliwości zdrowotne, na jakie się powoływała istniały już w dacie wydania decyzji o przekształceniu, podobnie jak podnoszona niemożność utrzymywania nieruchomości w należytym stanie i trudności poruszania się po schodach domu. W skardze na tę decyzję ostateczną E.G. domagała się jej uchylenia, zarzucając brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność jej stanu zdrowia, nadto niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podzielił bowiem stanowisko organów o braku przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku motywującego odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa. Zatem skoro skarżąca zbyła uzyskane prawo przed upływem pięciu lat od dnia przekształcenia na rzecz osoby niebędącej osobą bliską, winna bonifikatę zwrócić. Uczyniła to bowiem mimo pouczenia zawartego w decyzji i akcie notarialnym, zatem zdawała sobie sprawę ze skutków tej czynności, nadto uzyskała znaczną korzyść majątkową. W tej sytuacji żądanie zwrotu jest obligatoryjne. W ocenie Sądu meriti podawane przez skarżącą okoliczności słusznie zostały uznane przez organy za niemające znamion szczególnie uzasadnionego przypadku zwalniającego z tego obowiązku. Konieczność sprzedaży nieruchomości z powodu złego stanu zdrowia czy przeszkód architektonicznych, jako wynik stanu istniejącego od wielu lat, nie przekonuje do stanowiska skarżącej. Za nieistotny dla sprawy uznał Sąd I instancji zarzut długotrwałego prowadzenia postępowania przez organ, bo nie kreuje on uprawnienia do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Za chybiony uznał też zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza, bo takiego dowodu sprawa nie wymagała. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła E. G., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie przez organ od żądania zwrotu bonifikaty, podczas gdy wskutek postępującej choroby, braku sprawności ruchowej, braku możliwości dalszego samodzielnego funkcjonowania ze względu na przeszkody architektoniczne w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, zmuszona była znaleźć inne lokum i zbyć przedmiotową nieruchomość, co uzasadniało odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i go wszechstronnie rozpatrzyły w kontekście przesłanki z art. 4 ust. 15 cytowanej wyżej ustawy, podczas gdy organy zaniechały zweryfikowania stanu zdrowotnego skarżącej oraz wskazywanych przez nią okoliczności motywujących sprzedaż spornej nieruchomości, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wskazania braku zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionych okoliczności skutkujących możliwością odstąpienia do żądania zwrotu bonifikaty i niewyjaśnienie tej przesłanki przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując przede wszystkim błędne przekonanie Sądu I instancji, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek motywujący do odstąpienia do żądania zwrotu bonifikaty. Oparł je Sąd o niedostateczny materiał dowodowy, gdyż organy orzekając w sprawie zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność stanu zdrowia skarżącej kasacyjnie. Tymczasem uniemożliwiał on zamieszkiwanie w spornym budynku, stąd wynikła potrzeba jego sprzedania. Dodatkowe utrudnienia spowodowane były ograniczeniami architektonicznymi uniemożliwiającymi jej normalne funkcjonowanie tamże. Sąd meriti tych kwestii nie ocenił, tym samym nie zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawnych jego elementów. Dlatego w opinii autora skargi kasacyjnej nie powinien się on ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż eksponowane w niej podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero wówczas gdy przesądzone zostaną poprawność procedowania oraz dokonane ustalenia faktyczne, można przejść do oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane nim elementy, w szczególności rozważania faktyczne i prawne, zwłaszcza w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Natomiast kwestia czy są to rozważania trafne, czy zasadnie skargę oddalono, nie może być skutecznie zaczepiona w drodze tego zarzutu, gdyż tylko wówczas, gdyby motywy wyroku nie zawierały wymaganych składników, były nieprzekonujące, nie pozwalały na dokonanie kontroli instancyjnej, zarzut ten mógłby odnieść pożądany efekt. Tak się nie stało w tej sprawie. Dalsze zarzuty procesowe powiązano z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dowodząc braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy orzekające w sprawie. Tymczasem nie są to przepisy stosowane przez sądy administracyjne. Co prawda powiązano ten zarzut z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz nie uczyniono tego poprawnie, bo przepis ten zawiera określenie sposobu rozstrzygnięcia w wypadku naruszenia prawa procesowego przez organ zaskarżonym aktem. Ta kwestia zaś dotyczy meritum sprawy, a nie zagadnień natury formalnej. Gdyby nawet rozpoznać go w takim kontekście, w jakim go przedstawiono, to trzeba go odeprzeć. Organy bowiem dostatecznie wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia, a powołanie biegłego dla oceny stanu zdrowia skarżącej w okolicznościach sprawy nie było konieczne i celowe dla rozpatrzenia sprawy. Zatem ustalenia stanu faktycznego były wystarczające do wydania decyzji. Ten stan faktyczny został trafnie zinterpretowany pod względem przesłanki z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Trzeba mieć tu na uwadze przede wszystkim wyjątkowość i uznaniowość decyzji wydawanych w tej materii, a zatem swobodę przyznaną organom w ocenie całokształtu okoliczności sprawy. Brak jest bowiem ścisłych kryteriów definiujących to pojęcie. Przeto każdorazowo w indywidualnej sprawie istnieje możliwość nadania temu pojęciu właściwego wymiaru i treści. Granic uznania zakreślonych ramami prawnymi, faktami ujawnionymi w sprawie, zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, organy nie przekroczyły, co trafnie skonstatował Sąd I instancji. Podawane przez skarżącą okoliczności mające motywować konieczność sprzedaży spornej nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia, a w konsekwencji odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, w okolicznościach sprawy nie musiały zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Słusznie bowiem dostrzeżono, iż istniały wcześniej, toteż nie pojawiły się dopiero po przekształceniu. Zarówno bariery architektoniczne, jak i stan zdrowia nie uległy nagłemu pogorszeniu. Zważyć też trzeba, iż skarżąca kasacyjnie wcześniej przygotowywała się do sprzedaży, o czym świadczy zawarcie umowy przedwstępnej. Nadto była ona kilkakrotnie pouczona o skutkach zbycia dokonanego przed upływem 5 lat od przekształcenia. Poza tym żądanie zwrotu bonifikaty (która jest swego rodzaju dobrodziejstwem) jest obligatoryjne, toteż przesłanki odstąpienia należy uznać za wyjątkowe, a zatem za podlegające zawężającej interpretacji. W tym stanie rzeczy zbędne było powoływanie biegłego dla ustalenia stanu zdrowia strony. Tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego taki wniosek się nie pojawił. Wreszcie zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego nie mógł odnieść skutku, gdyż nie ma wpływu na ocenę przesłanek omawianej instytucji, zwłaszcza gdy skarżąca nie skorzystała ze środków prawnych przysługujących jej w takich wypadkach. Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 5