I OSK 1271/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1360/12 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1360/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Łazy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Były właściciel przejętej nieruchomości M. K. wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z [...] października 1977 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne, położone w [...], składające się z działek ew. nr [...] o łącznej powierzchni 0,5695 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Łazy i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z [...] października 1977 r. stanowił art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie o przejęcie danej nieruchomości było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Organ podkreślił, że wśród zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie odnaleziono wniosku M. K. o przejęcie jego gospodarstwa na własność Państwa. Z samej zaś decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach nie wynika, że została ona wydana na wniosek byłego właściciela gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez M. K. Z tych względów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z [...] października 1977 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolnego, położone w miejscowości [...], o łącznej pow. 0,5695 ha, stanowiące byłą własność M. K., wydana została z rażącym naruszeniem ww. przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odnosząc się do zarzutu Gminy Łazy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Łazy wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ wskazał, że sporna nieruchomość stanowi obecnie w części własność Gminy Łazy (dawne działki nr [...]), a w części stanowi własność Agencji Nieruchomości Rolnych (dawne działki nr [...]) i znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do tych nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji z 1977 r. Późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być oceniane, jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach. Gmina Łazy w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2012 r., zarzucając naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił w sposób precyzyjny stanu faktycznego i wybiórczo potraktował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżącej nie można uznać, że brak w aktach sprawy wniosku właściciela o przejęcie nieruchomości jest równoznaczny z faktem, że nie został on w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie - należy uznać, że skoro została w sprawie wydana decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne było złożenie wniosku, to właśnie taki wniosek został złożony. Nie można zatem przyjąć, że decyzja z 1977 r. została wydana wbrew woli ówczesnego właściciela. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach została doręczona stronom, które nie złożyły odwołania ani żadnych zastrzeżeń. Poza twierdzeniami samej strony, brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że decyzja z 1977 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił, że doszło w sposób oczywisty do naruszenia prawa materialnego, a jedynie stwierdził brak w aktach sprawy wniosku byłego właściciela, co nie może być jednoznaczne z uznaniem, że wniosek taki nie był złożony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy Łazy z [...] października 1977 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja z [...] października 1977 r. – weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym – wydana została na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) – zwanej dalej: ustawą o przekazywaniu gospodarstw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stosownie do art. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw za rentę właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma, zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, należy zgodzić się z ustaleniem organu, że gospodarstwo będące przedmiotem decyzji z 1977 r. zostało przejęte przez Skarb Państwa bez wniosku jego ówczesnego właściciela M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z [...] października 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek właściciela nieruchomości . Wskazać przy tym trzeba, że w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wymieniono art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a powołano się jedynie na przepis kompetencyjny, tj. art. 31 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że teza skarżącej Gminy Łazach jakoby samo wydanie decyzji przesądza o tym, że istniała podstawa do jej wydania i tym samym decyzja ta odpowiada prawu, przeczy istocie prowadzonego postępowania, mającego przecież na celu zweryfikowanie tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ustalenie przez organ, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości doszło bez wymaganego prawem wniosku nastąpiło po prawidłowo przeprowadzonej analizie akt sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zgromadzonym materiale sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu - bezpośredniego czy choćby pośredniego - potwierdzającego, że taki wniosek został w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie organ pozyskał informację, w piśmie z 28 lutego 1995 r., Urzędu Miasta i Gminy w Łazach skierowanym do Urzędu Rejonowego w Zawierciu Oddziału Geodezji znajduje się informacja, że "Tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony." Zatem ani sam Urząd Gminy i Miasta w Łazach, ani też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie nadzwyczajne nie dysponowali żadnymi dokumentami mogącymi świadczyć o tym, że Mirosław Kisielewski złożył wniosek w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Dodatkowo zauważyć należy, że strona skarżąca także nie dysponuje żadnymi dokumentami (a przynajmniej żadnych dokumentów w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła), które mogłyby stanowić dowód przeczący twierdzeniu organu administracji publicznej. Pogląd skarżącej w tym zakresie , że wniosek został złożony oparty jest jedynie na domniemaniu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, którego to domniemania nie sposób wywieść z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wszystko to dowodzi, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z [...] października 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ słusznie zatem wywiódł, że decyzja z 1977 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, dowodząc iż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa (art. 28 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wady tej nie może sanować także fakt niezłożenia przez właściciela gospodarstwa rolnego odwołania od decyzji z 1977 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ również prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1977 r. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Przyjmuje się zatem, że nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności (v: wyrok NSA z 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755; z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że przejęta decyzją z [...] października 1977 r. nieruchomość rolna została następnie rozdysponowana. Działki nr 221, 2293 wchodzące aktualnie w skład kompleksu 2325/1 oraz działki 1900. 1909/1 znajdują się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, natomiast działka nr 2380 wchodząca w skład kompleksu 2351/1 oraz działki nr 2398, 2438 i 2497 (wchodzące aktualnie w skład kompleksu 2700/1) stanowią własność Gminy Łazy. Z akt administracyjnych wynika, że własność tę Gmina Łazy uzyskała na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Wydanie zaś decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak innej decyzji) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej kwestionowana decyzją doszło do naruszenia art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę, jako pozbawioną podstaw, oddalił. Gmina Łazy wniosła skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 i 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206) przez uznanie, że organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 października 1977 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 2) obrazy przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niestwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na tych podstawach wnosiła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2012 r.; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 i art. 31 ustawy z 29 maja o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21. poz. 118) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 29 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 118) w zakresie naruszenia prawa materialnego regulującego właściwość rzeczową organów, których naruszenia obarczone jest sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łazy z [...] października 1977 r., mocą której przejęto na własność Państwa od M. K. gospodarstwo rolne, położone w [...], należy uwzględnić obowiązujący stan prawny. W obowiązującym stanie prawnym ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie obowiązuje. Została uchylona ustawą z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach. Ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) dokonano podziału zadań, które dotychczas należało do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jeżeli określone zadania i kompetencje nie były w dniu wejścia w życiu ustawy z 17 maja 1990 r. przewidziane dla administracji państwowej, bo nie obowiązywał przepis prawa je regulujący, to nie mogły być przedmiotem podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową a samorządową. Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w dniu wejścia w życie ustawy z 17 maja 1990 r. nie obowiązywała. Nie było podstaw do określenia właściwości organów administracji publicznej do orzekania, a w następstwie właściwości do weryfikacji. Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących zastosowanie ma art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie: "Wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co wymaga przy ustaleniu właściwości organów administracji publicznej wchodzących w zakres właściwości organów administracji państwowej, których nie istnieją w obowiązującej strukturze ustrojowej administracji publicznej, wyprowadzenia właściwości do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a przez to i w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wyprowadzić właściwość do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono właściwości dla organu wyższego stopnia. Wynika to z zestawienia regulacji art. 3 ust. 1 pkt 5 z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7: "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje właściwość instancyjną wobec organów, które wchodzą w system obowiązującej struktury ustrojowej administracji publicznej. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest podstawą do wyprowadzenia właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, nie zastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewodzie przysługuje zatem domniemanie kompetencji. Przypisanie wojewodzie kompetencji rzeczowej w trybie postępowania zwykłego jest podstawą do ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności. Organem właściwym jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie". Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszeni art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie było uzasadnienie do zastosowania wobec zaskarżonej decyzji sankcji nieważności a podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.