II SA/Go 1015/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Starosta, działając na podstawie art. 9 ust. 1 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) uznał J.K. za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2012r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wywiódł, iż z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że w dniu rejestracji spełniała ona przesłanki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni lub osiągnięty dochód jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji J.K. wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie prawa do zasiłku i zarzuciła organowi błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którą okres 18 miesięcy w ramach, którego bezrobotny winien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, winien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania, w sytuacji gdy ustawodawca w analizowanym przepisie takiego wymogu bezpośredniości nie umieścił. Podkreśliła, że w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie użyto słowa "bezpośrednio", czy też innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku", ograniczając się jedynie do wskazania, iż chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Skoro zatem ustawodawca odnośnie okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nigdy nie używał słowa "bezpośrednio", bądź innych sformułowań dookreślających, to mając na uwadze zasadę racjonalności prawodawcy, należy uznać, że niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin, skutkująca skróceniem faktycznie wypracowanego okresu 365 dni zatrudnienia uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Wskazała przy tym, że w okresie od [...] stycznia 2010r. do [...] kwietnia 2011r. i od [...] kwietnia 2011r. do [...] grudnia 2011r. była ona zatrudniona w wymiarze 1 etatu, natomiast w okresie od [...] stycznia 2012r. do [...] sierpnia 2012r. w wymiarze 0,75 etatu. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012r. Wojewoda, z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oceniając w świetle art. 71 ust. 1 wskazanej ustawy stan faktyczny zaistniały w sprawie organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, gdyż okres 18 miesięcy, brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku, winien przypadać bezpośrednio przed dniem aktualnej rejestracji bezrobotnego. Stwierdzając, że J.K. rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] września 2012r. nie udokumentowała wymaganego okresu zatrudnienia, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanego zasiłku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.K. zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niesłuszne uznanie, że nie spełnia ona kryteriów do przyznania zasiłku dla bezrobotnej, w sytuacji, gdy ustawodawca w pkt 2 tego przepisu w odniesieniu do okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie używał słowa "bezpośrednio" poprzedzających dzień rejestracji. W jej uzasadnieniu skarżąca powołała argumenty zawarte w odwołaniu i podkreśliła także, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) objęte jest orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane przez organy administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy. Odnosząc wskazany zakres kontroli sądu administracyjnego do przedmiotu niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie brak jest uchybień dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, jego ustaleń oraz innych wad proceduralnych, które obligowałyby sąd do uwzględnienia skargi. Istotą sporu jest natomiast wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sprowadza się on do tego, czy okres czasu wskazany w tym przepisie to jest "18 miesięcy poprzedzających" od momentu zarejestrowania należy liczyć w sposób ciągły (nieprzerwany), czy też tak jak twierdzi skarżąca, w sposób dopuszczający jego przerywania, a zatem faktyczne wydłużenie. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca przedstawiła pogląd sformułowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2010r. wydanego w sprawie II SA/Po 672/10 (ten wyrok oraz inne, powołane niżej są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jego konkluzją jest stwierdzenie, że prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Odnotować należy, że pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w orzeczeniu z dnia 23 października 2012 r. (III SA/Kr 1446/11). Osią obu tych stanowisk jest stwierdzenie, że w interpretowanym przepisie nie został użyty termin "bezpośrednio", co zdaniem obu sądów, przesądza o rezultacie wykładni. W ocenie niniejszego składu przedstawione argumenty nie są przekonywujące. Dostrzec wprawdzie można, że w szeregu przepisów porównawczo przedstawionych przez sąd poznański termin "bezpośrednio" został zastosowany do dookreślenia zakresu zastosowania czasowego norm prawnych z nich wynikających. Jednakże współczesne poglądy na wykładnię prawa nakazują ostrożność lub powściągliwość w ocenie konsekwencji płynących z użycia określonych terminów lub zwrotów w tekście prawnym. Jego prawidłowe zrozumienie wymaga bowiem przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany (przełamania) tego znaczenia. Przyjęcie wykładni proponowanej we wskazanych orzeczeniach prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, która sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni powinien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych literach pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Dodać należy, że takie stanowisko prezentuje doktryna i zdecydowanie przeważa ono w orzecznictwie (por. Z. Góral. Komentarz do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, opubl. w systemie informacji prawniczej LEX oraz wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11; wyroki WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Op 401/07 i 24 stycznia 2012 r., II SA/Ol 1011/11; WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., III SA/Gd 380/2009; WSA w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r., II SA/Bd 537/2009 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Go 178/11). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zmodyfikował swoje stanowisko, por. wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Po 864/11. Z tych względów skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.