II GSK 620/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1909/12 w sprawie ze skargi "T." S.A. w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz "T." S.A. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1909/12 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Finansów udzielił [...] (dalej: skarżąca lub spółka) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. - działając na podstawie art. 165 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa lub O.p.) w związku z art. 59 pkt 2, art. 4 ust 1 pkt 2 oraz art. 43 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) - Minister Finansów wszczął postępowanie w celu cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, ponawiając wniosek pismem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz wskazując na podstawę z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. wniosła o zwrócenie się przez Ministra Finansów do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym co do możliwości stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych z uwagi na brak ich notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L 98.204.37 ze zm.; dalej jako dyrektywa 98/34/WE). Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów - działając na podstawie art. 216 w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, art. 8 u.g.h. - odmówił zawieszenia postępowania uznając, że nie wystąpiła przesłanka z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. uzasadniająca uwzględnienie wniosku strony. W uzasadnianiu podniósł, że nie wystąpiła przesłanka z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Przedmiotem postępowania w sprawie cofnięcia koncesji była ocena działalności spółki w kontekście jej zgodności z uzyskanym zezwoleniem, zatwierdzonym regulaminem zakładów totalizatora wyścigów konnych "[...] " oraz warunkami prowadzenia tej działalności określonymi ustawą o grach hazardowych. Cofnięcie zezwolenia następuje w przypadkach wskazanych w przepisie art. 59 u.g.h., które są przedmiotem ustaleń faktycznych organu administracji właściwego do udzielenia koncesji i który to organ jest wyłącznie właściwy i kompetentny do dokonania tych ustaleń. Zatem ocena, czy działalność spółki narusza i w jakim zakresie warunki zezwolenia, należy wyłącznie do właściwości Ministra Finansów, jako do organu koncesyjnego. Zdaniem Ministra Finansów kwestionowane przez spółkę przepisy (art. 2 ust. 2, art. 14 ust. 3 i art. 59 ustawy o grach hazardowych) nie zostały objęte obowiązkiem notyfikacji. Przepisy ustawy o grach hazardowych są zgodne z orzecznictwem ETS oraz z art. 49 i Dyrektywy. W ocenie Ministra powołany przez stronę wyrok Trybunału z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 oraz postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2010 r. zawieszające postępowanie w celu przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prawnego co do rozumienia art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE w relacji do przepisów ustawy zakazujących przedłużanie zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - nie odnosiły się do rozpatrywanej sprawy z uwagi na odmienność stanu prawnego. Równolegle decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów cofnął spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt – udzielone w dniu [...] listopada 2006 r. Na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. spółka złożyła zażalenie domagając się jego uchylenia oraz zawieszenia postępowania i uwzględnienia wniosku w przedmiocie pytania prejudycjalnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Finansów - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208, art. 212, art. 239 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 u.g.h. - umorzył postępowanie prowadzone w związku z zażaleniem złożonym przez spółkę na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. dotyczące odmowy zawieszenia postępowania i zwrócenia się przez Ministra Finansów z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Minister Finansów zwrócił uwagę na obowiązek organu uwzględniania zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia w I instancji. W sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego skutkiem wydania decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o cofnięciu [...] zezwolenia udzielonego dnia [...] listopada 2006 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 233 § 1 pkt 3 O.p. organ odwoławczy wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego przyjmując jako podstawę umorzenia przepis art. 208 O.p., gdyż postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania stało się bezprzedmiotowe wobec wydania decyzji z dnia 26 marca 2012 r. o cofnięciu spółce zezwolenia. Decyzja ta aczkolwiek nieostateczna wiąże organ zgodnie z art. 212 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r. oddalił skargę złożoną przez spółkę. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów umorzył postępowanie z ponownego wniosku spółki o zawieszenie postępowania z tego powodu, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2012 r. cofającą to zezwolenie. Decyzja ta nie była decyzją ostateczną, co podnoszono w skardze, gdyż została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (po złożeniu skargi w organie administracji, a następnie po jej wpłynięciu do Sądu). Zatem w ocenie skarżącego decyzja wydana w I instancji, jako jeszcze niewykonalna, nie miała żadnego znaczenia w sprawie przedmiotowego wniosku. WSA wskazał, że stosownie do przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister Finansów, nie widząc przesłanek do zawieszenia postępowania, z przyczyn podanych w cytowanym przepisie, nie uwzględnił wniosku spółki. Stanowisko organu zdaniem Sądu I instancji było zasadne. Powyższe z tego względu, że zgodnie z art. 207 O.p. celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Takie też rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło decyzją z dnia [...] marca 2012 r. cofającą zezwolenie udzielone spółce decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – totalizatora współzawodnictwa zwierząt. Wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie cofnięcia owego zezwolenia był wnioskiem o charakterze incydentalnym, jako dotyczącym samego toku procedowania w sprawie, z czym spółka się zgadzała. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało rozstrzygnięte co do istoty poprzez konkretyzację praw skarżącej spółki, żądanie zawieszenia zakończonego już postępowania należało rozpatrywać w świetle przepisu art. 207 Ordynacji podatkowej, mając na względzie brak powodów, dla których można by nadal prowadzić postępowanie w sprawie z wniosku o jego zawieszenie. Po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie (nawet jeszcze nieostatecznego) postępowanie wkracza na drogę postępowania odwoławczego, oczywiście w przypadku złożenia przez stronę odwołania i tak to miało miejsce w niniejszej sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia, gdyż spółka odwołanie wniosła. W związku z tym postępowanie przenosi się na drogę ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie merytorycznym, a nie w zakresie rozpatrzenia wniosku w postępowaniu incydentalnym o zawieszenie postępowania głównego. Na gruncie art. 208 § 1 O.p. bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznana sprawy. Przy tym nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu rzeczy, gdyż przepis nakazuje umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć czterech aspektów, innymi słowy czterech elementów składających się na treść stosunku prawnego: podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego, stanu prawnego. W konsekwencji, wydanie przez organ obu decyzji cofających zezwolenie (z [...] marca 2012 r. i decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2012 r.), a także mając na względzie powołaną w piśmie Ministra Finansów z [...] stycznia 2013 r. decyzję z [...] listopada 2012 r. udzielającą spółce zezwolenia w żądanym zakresie i w tych samych punktach zakładów wzajemnych, na które spółka miała zezwolenie, zgodnie z decyzją z [...] listopada 2006 r., należało uznać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jako odpowiadające prawu. II Od powyższego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 127 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego postanowienia przez organ I instancji, dotyczącego zawieszenia postępowania i wystąpienia przez organ I instancji z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE; 2) naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, przez co odmówiono skarżącemu prawa do zaskarżenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji, czym naruszona została wyrażona w wyżej wymienionym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania; 3) naruszenie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 i art. 212 w zw. z art. 239 e i 239 a O.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] marca 2012 r. nr [...] cofająca skarżącemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych w punktach wymienionych w tym zezwoleniu, pomimo że nieostateczna, jest wykonalna i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. zezwolenia, prowadząc do uznania postępowania związanego ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jako bezprzedmiotowe i w konsekwencji jego umorzenie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniosła o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości UE następujących pytań prejudycjalnych: 1) Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE powinien być interpretowany w taki sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przyjmowania zakładów wzajemnych przez Internet? 2) Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE powinien być interpretowany w taki sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który określa zasady udzielania i cofania zezwoleń na usługi społeczeństwa informacyjnego? 3) Czy przepis art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE, definiujący pojęcie usługi społeczeństwa informacyjnego, powinien być interpretowany w taki sposób, że obejmuje on również usługi polegające na urządzaniu gier hazardowych przez Internet - w tym takiej jak oferowane przez [...] zakłady wzajemne w ramach [...]? Ewentualnie, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych sformułowanych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 281/13. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 O.p. Wprawdzie błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wskazane przepisy są przepisami prawa materialnego, bowiem są to przepisy natury procesowej, a ponadto autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych przepisów z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji właściwego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak stwierdzić należy, że podniesione zarzuty naruszenia tych przepisów należy uznać za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zakładów bukmacherskich, to kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego), wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia tegoż zażalenia, była w tym momencie bezprzedmiotowa. Zatem w rozpoznawanej sprawie zabrakło przedmiotu postępowania zażaleniowego (wpadkowego) w tym sensie, że w postępowaniu głównym nastąpiło wydanie decyzji merytorycznej. Na wstępie stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 208 § 1 O.p.). Bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w dacie wydania przez Ministra Finansów postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (wpadkowego), tj. w dniu [...] lipca 2012 r. nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ była w toku konkretna sprawa administracyjna dotycząca zezwolenia na prowadzenie przez spółkę działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Postępowanie główne bowiem w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie zostało zakończone, gdyż decyzja wydana w I instancji przez Ministra Finansów dnia [...] marca 2012 r. nie była ostateczna, ponieważ spółka złożyła od niej odwołanie, przy czym decyzja w II instancji została wydana przez Ministra Finansów dnia [...] sierpnia 2012 r. Na mocy tej decyzji organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. cofającą udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż Minister Finansów powinien był rozstrzygnąć rozpoznawaną sprawę merytorycznie, poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty, nie zaś umarzać postępowanie zażaleniowe. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i skierowania do Trybunału Sprawiedliwości UE pytań prejudycjalnych stwierdzić należy, że Sąd jest związany granicami sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie były stosowane kwestionowane przez skarżącą przepisy, zatem nie było podstaw do występowania z pytaniami prejudycjalnymi. Z tych samych powodów Sąd nie zawiesił postępowania do momentu ustosunkowania się przez Trybunał Konstytucyjny do skierowanych do niego przez Sąd pytań prawnych sformułowanych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. II GSK 686/13 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. o sygn. II GSK 281/13. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.