IV SA/Gl 232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. poinformował D.G. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o dofinansowanie kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON). Jak wynika z pisma, w ramach podziału środków PFRON w roku 2011 nie przewidziano realizacji zadań z tego zakresu. Po wniesieniu odwołania od powyższego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K.) postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło niedopuszczalność tego środka prawnego z przyczyn przedmiotowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż pisemne zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie z PFRON, dokonane w trybie § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694) mimo tego, iż dotyczy sprawy indywidualnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Odwołanie, w myśl art. 127 k.p.a., przysługuje tylko od aktów mających postać decyzji, stąd na podstawie art. 134 k.p.a. należało uznać je za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.G. stwierdza tylko tyle, ze "odwołuje się" od decyzji SKO w K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. Dodatkowo wskazano na wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2008 r. (sygn. akt. II SA/Ke 399/08), potwierdzający stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot narusza obowiązujące prawo. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w tej formie niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność ta może mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy, przy czym ta ostatnia zachodzi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostało wniesione od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej. Odwołanie bowiem, jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., służy od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Organ, pierwszej instancji, a w ślad za nim i organ odwoławczy, uznały powiadomienie o wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON za czynność inną, aniżeli decyzja administracyjna. Konsekwencją tego stanowiska było poinformowanie skarżącego o negatywnym rozstrzygnięciu jego wniosku w formie zwykłego pisma, jak również stwierdzenie przez SKO w K. niedopuszczalności odwołania od tegoż pisma. W ocenie Sądu, pogląd organów orzekających w rozpatrywanej sprawie w kwestii charakteru aktu podejmowanego w sprawie przyznania dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa), rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy ( art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty: 1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej. W przypadku przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1, kwotę dofinansowania pomniejsza się o kwotę, o którą dochód ten został przekroczony. Natomiast w przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie tej osoby lub dofinansowanie uczestnictwa jej opiekuna może zostać przyznane bez pomniejszania kwoty dofinansowania pomimo przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust.8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W świetle § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. Nr 230, poz. 1694, dalej: rozporządzenie) centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do konkluzji, iż, mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Ściślej rzecz ujmując, jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi większych wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (Por. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w:R.Hauser , Z.Niewiadomski,A.Wróbel , System prawa administracyjnego , t. 9 , Warszawa 2010 , s.92). W szczególności zwraca się uwagę na to, że działania władcze powinny być wykonywane w takich formach , które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego (Z.Leoński , Materialne prawo ...., s. 9). Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a. , odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast , co należy podkreślić , brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki Nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego nie zapewnia właściwych standardów , bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe . Z prawem do procesu wiąże się domniemanie " decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B.Adamiak , Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto , czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki. Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy, zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa do procesu osoby ubiegającej się świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, mimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać trzeba go za decyzję administracyjną. W tym kierunku zmierza stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Pl 842/11 (CBOIS), wydanym w wyniku skargi na decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON pobytu na turnusie rehabilitacyjnym. Natomiast Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu, przytoczonego przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, wyrażonego przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 11 września 2008 r., II SA/Ke 399/08 (Lex nr 533602) ze względów przedstawionych wyżej. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie, traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo, uczyniło to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 k.p.a.) co mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1lit. c p.p.s.a.). Tym samym naruszyło także przepis art. 10e ust. 1 ustawy w zw. z § 5 ust. 14 rozporządzenia, stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków FRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.