II OSK 1173/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 860/12 w sprawie ze skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 860/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem lampami halogenowymi, na nieruchomości przy Al. N. w S. Uzasadniając decyzję Prezydent wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazane w nim dokumenty, w terminie do dnia 3 kwietnia 2012 r. Ponieważ wnioskodawca nie uzupełnił braków wniosku, organ wniósł sprzeciw. W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła, że decyzja organu I instancji narusza art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne uznanie, że inwestor nie uzupełnił w terminie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i nie uwzględnia tego, że postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. zostało doręczone inwestorowi w dniu 2 kwietnia 2012 r., a określony postanowieniem termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał 3 kwietnia 2012 r. W dniu 20 kwietnia 2012 r. inwestor przedłożył stosowne dokumenty. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, iż w budynku przy Al. N. w S. nie są prowadzone roboty budowlane, które umożliwiłyby instalację reklamy w związku z tymi robotami. Wojewoda wskazał, że utrzymuje decyzję wnoszącą sprzeciw, ale z innych przyczyn, niż uczynił to organ I instancji. Przypomniał, że stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzenie robót budowlanych co do zasady wymaga pozwolenia na budowę w formie decyzji właściwego organu. Wyjątki od tego obowiązku zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego i stanowią one katalog zamknięty. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Budynek przy Al. N. w S. nie jest wpisany do rejestru zabytków. Zamierzone przez inwestora roboty budowlane stanowią instalowanie urządzenia reklamowego. Zatem na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Planowana inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum-[...] " w S., przyjętego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ([...]), a zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia tego planu. Plan miejscowy w § 6 ust. 3 pkt 27 nie dopuszcza umieszczania reklam, banerów, siatek rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, z wyjątkiem reklam, banerów, siatek reklamowych na elewacjach budynków, rusztowaniach, ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robot budowlanych. Na nieruchomości objętej zgłoszeniem nie są prowadzone roboty budowlane, które umożliwiłyby instalację urządzenia reklamowego w związku z prowadzonymi pracami (np. montaż takiej reklamy na rusztowaniu czy ogrodzeniu). Zatem roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia planu miejscowego. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z tej przyczyny organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw. Wojewoda zwrócił uwagę na specyfikę instytucji zgłoszenia robót budowlanych wskazując, że zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji budowlanej ograniczone są czasowo do wydania decyzji sprzeciwu i po upływie 30 dni od dnia doręczenia im zgłoszenia, tracą kompetencję do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji wnoszącej sprzeciw i przekazać sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy termin do wniesienia sprzeciwu już upłynął. Organ odwoławczy może w tej sytuacji utrzymać sprzeciw w mocy lub uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania naruszałaby art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw, ale z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że uzasadniony jest zarzut dotyczący wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie złożonego przez inwestora zgłoszenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta Miasta S. nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia, nie toczy się postępowanie administracyjne w rozumieniu K.p.a. Zastosowanie na tym etapie mają reguły formalne określone w Prawie budowlanym (np. wydanie postanowienia dotyczącego uzupełnienia zgłoszenia). Postępowanie administracyjne w takiej sprawie wszczyna dopiero decyzja o sprzeciwie, a do postępowania tego stosuje się przepisy K.p.a., jednakże z uwagi na specyfikę instytucji sprzeciwu, nie będą one mogły być w całości zastosowane. Decyzja wydana w I instancji zawiera wszystkie elementy konstytutywne decyzji wnoszącej sprzeciw. Uzasadnienie tej decyzji odnosiło się do przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że sprzeciw należało wnieść z uwagi na przesłankę wymienioną w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut naruszania art. 107 K.p.a. przez organ I instancji jest nieuzasadniony. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Decyzji tej Spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała na błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazał to Prezydent Miasta S., co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia merytorycznego o sprzeciwie do zgłoszonych robót, pomimo upływu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, terminu do działania w sprawie przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., którą to decyzją organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy Al. N. w S. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy organ pierwszej instancji wnosi sprzeciw co do zamiaru wykonania określonych robot budowlanych, to w zasadzie jedyną decyzją jaką może wydać organ odwoławczy, nie narażając się na zarzut wydania decyzji po terminie przewidzianym w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. WSA uznał, że skoro organ odwoławczy wydał właśnie taką decyzję, a nie decyzję uchylającą decyzję organu I instancji, to za chybiony uznać należy zarzut skargi, że decyzja o sprzeciwie wydana została po terminie przewidzianym ww. przepisie. Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał także zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez orzeczenie na podstawie innego przepisu ustawy niż organ I instancji. Zdaniem Sądu, dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ I instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych. W przedmiotowej sprawie Wojewoda orzekł w stosunku do B. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w W. z jej wniosku dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy Al. N. w S. Niewątpliwie zatem przedmiot, podmiot i stan faktyczny sprawy pozostają tożsame. Zdaniem Sądu, zmianie nie uległ również stan prawny sprawy. WSA wziął pod uwagę, że już w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywały przepisy stanowiące podstawę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do planowanych przez skarżącą robot budowlanych, tj. przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum – [...]" w S. przyjęty uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. [...]. Oznacza to, że organ I instancji rozpatrując zgłoszenie skarżącej miał obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie na podstawie ww. przepisów. Okoliczność, że organ I instancji w swojej decyzji nie powołał się na przepisy dające podstawę wniesienia sprzeciwu i nie odniósł się w uzasadnienia decyzji do ich treści, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które nie mogłoby być naprawione przez organ wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że właśnie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego pozwala organowi odwoławczemu - a wręcz go zobowiązuje - do poprawy, uzupełnienia, wyjaśnienia i ustalenia tego, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, przy czym nie zawsze istnieje konieczność stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego lub reformacyjnego. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości. Nie oznacza to jednak, że przy odmiennej argumentacji organu odwoławczego w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tej samej sprawie. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] utrzymał w mocy, zasadnie wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania planowanych przez skarżącą robót budowlanych, decyzję Prezydenta Miasta S., jednocześnie w swojej decyzji przywołał właściwe przepisy prawa i odniósł się w uzasadnieniu decyzji do ich treści, zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a. Wojewoda powołał w podstawie prawnej decyzji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, z którego wynika, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Skoro na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty przez Radę Miasta S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zakazujący umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych na całej lub części elewacji budynku, to prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że planowane roboty budowlane polegające na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na całej elewacji budynku, naruszają ustalenia tego planu tj. przepisy § 6 ust. 3 pkt 27. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia, c) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Szczecinie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., gdyż WSA wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, e) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, f) - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...], w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz umorzenie postępowania z uwagi na termin zawity określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, kiedy z przeprowadzonego przez WSA w Szczecinie postępowania rozpoznawczego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do utrzymania w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w przypadku uznania, iż zgłoszone roboty są sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zamieścił poszerzoną argumentację postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnicze zarzuty B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w W. sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie były podstawy do wydania przez organ drugiej instancji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz umorzenie postępowania z uwagi na termin zawity określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Z uwagi na sformułowanie zarzutów, wskazujących na wady materialnoprawne jak i procesowoprawne zaskarżonego wyroku, NSA za zasadne uważa przedstawienie podstawowych rozwiązań prawnych dotyczących instytucji zgłoszenia robót budowlanych i instytucji sprzeciwu wnoszonego przez właściwy organ, by w tym świetle ocenić przedstawione przez Sąd I instancji motywy rozstrzygnięcia i ich argumentację. NSA stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy, koncentrując się na kwestii terminu do zgłoszenia sprzeciwu i kompetencji organów I i II instancji w związku z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, prawidłowo też w świetle tych przepisów ocenił zaskarżoną decyzję. Instytucja zgłoszenia robót budowlanych uregulowana w art. 30 Prawa budowlanego ma służyć uproszczeniu i przyspieszeniu procesu budowlanego. Zgłoszeniu podlegają wymienione w art. 30 ust. 1 tej ustawy rodzaje budowy i robót budowlanych oraz rozbiórka obiektów budowlanych wskazanych w jej art. 31 ust. 1 pkt 1. Procedura zgłoszenia określona została w art. 30 ust. 2 - 4 powoływanej ustawy. Po wypełnieniu czynności tam wskazanych i upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, w drodze decyzji (art. 30 ust. 5). Przy czym sprzeciw można wnieść tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem lampami halogenowymi na nieruchomości położonej przy Al. N. w S., a w dniu [...] kwietnia 2012 r. organ architektoniczno-budowlany z uwagi na niewywiązanie się inwestora z nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. obowiązku, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł w drodze decyzji sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznając zarzut wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie złożonego przez inwestora zgłoszenia, a przez to przyjmując uzupełnienie zgłoszenia za skuteczne w postępowaniu odwoławczym, stwierdził jednak, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym miała być realizowana inwestycja, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi samodzielną (wystarczającą) przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw. Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na przyjęcie, iż wystarczającą przesłankę do wniesienia sprzeciwu stanowi nieuzupełnienie zgłoszenia przez inwestora, organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do kwestii zgodności zgłoszonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego już wówczas planu miejscowego – przyjętego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum – [...]" w S. ([...]). Okoliczność ta została natomiast uwzględniona w postępowaniu odwoławczym i w następstwie ponownego rozpoznania sprawy stanowiła przesłankę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Taka ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez organ odwoławczy została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie prawa i w granicach prawa. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, zwłaszcza mając na uwadze poczynione rozważania co do regulacji instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, po upływie którego właściwy organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc faktyczną możliwość jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08). Również wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji więc, kiedy upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego. Przypomnieć również należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Z taką sytuacja mamy bowiem do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania uznał, że w sprawie powinna być powołana inna podstawa prawna, właściwy przepis prawa materialnego został powołany w treści rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do tej kwestii. Zauważyć również należy, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmienił, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, jej przedmiotu. Słusznie stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że przez zmianę podstawy prawnej nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Przy czym, kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Tak więc porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Szczecinie właściwie ocenił, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe, chociaż inne powinno być jego uzasadnienie. Słusznie też wskazał, że Wojewoda był uprawniony do innego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę dokonał właściwej kontroli wydanych w sprawie decyzji, wyczerpująco rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia przez Sąd I instancji błędnej interpretacji art. 30 ust 2 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że nie jest on trafny. Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych. Jednocześnie za prawidłową podstawę prawną wniesionego sprzeciwu uznał, powołany w decyzji organu odwoławczego, art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że organ pierwszej instancji powołał się w swojej decyzji jedynie na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji istniał i obowiązywał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a zgłoszone przez inwestora roboty budowlane polegające na instalacji urządzenia reklamowego były niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, nie świadczy o tym, że Sąd za właściwą podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu uznał art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, prawidłową podstawę prawną do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że pisemne motywy orzeczenia powinny zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te omówione zagadnienia mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku przede wszystkim takich zarzutów skarżącego oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie zastosowanym normom prawnym nadał Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.