II SA/Sz 1193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. K., J. K., C. P., R. S., E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. K., J. K., C. P., R. S., E. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, a ponadto na rzecz każdego ze skarżących po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. G.K., J.K., C.P., R.S. i E.K. działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. przekazującej Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum [...] ok. [...] ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K,. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn. Pełnomocnik skarżących wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. na podstawie art.156 § 1 pkt.2 w zw. z art.235 K.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej lub w związku z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik stron. W dniu 5 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Sąd wywiódł, iż ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie określił jakie są to inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się do przypadków tak oczywistych, że nie wymaga to czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. A zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych. Zdaniem Sądu Kolegium wyraziło w niniejszej sprawie stanowisko merytoryczne, po przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Kolegium poszło znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż pełnomocnik stron zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K., w tym około [...]ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około [...]ha łąki położonej obok ziemi ornej. Jako podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, iż przedmiotowy wniosek stron inicjował postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia [...]r. Treść uchwały została zaprotokołowana na posiedzeniu Komisji, zaś jej treść Kolegium ustaliło w oparciu o włączony do akt sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej. Zdaniem organu wynika z niego, że Komisja przychyliła się do wniosku Ośrodka Szkolnego przy Państwowym Liceum Ogrodniczym odnośnie przydzielenia [...]ha ziemi będącej w dotychczasowym użytkowaniu S.K. oraz stwierdziła, że przydzielenie ziemi jest konieczne, zaś S.K. zgadza się na jej oddanie Ośrodkowi. Następnie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, w oparciu o opisaną wyżej uchwalę Komisji Ziemskiej, przydzielił Ośrodkowi [...] ha ziemi po Ob. K.S.", informując o tym pismem z dnia [...]r. S.K. oraz Ośrodek. Następnie organ powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zaszła druga przesłanka wydania postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium treść art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. dotyczy decyzji administracyjnych. Dalej Kolegium stwierdziło, że w dacie podjęcia przez Miejską Radę Narodową w Szczecinie uchwały nr 11 obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 72, tego rozporządzenia w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak zajdzie potrzeba (ust. 1). Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania (ust. 2). Decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych, jest ostateczna, natomiast decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych, jest prawomocna (art. 73 ust. 1 i 2). Jak stanowił przepis art. 75 rozporządzenia, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga (ust. 1). Jeżeli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie (ust. 2). Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną w innych przypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu (ust. 3). W myśl art. 78 rozporządzenia, decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu, powołując się na podstawę prawną (ust. 1). Załatwienie winno z reguły następować w całości. Jeżeli jednak sprawa dopuszcza podział na kilka części, natenczas można, o ile jest to celowe, wydać decyzję o oddzielnych częściach, jeśli całość nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia (ust. 2). Z kolei w myśl art. 82 rozporządzenia, od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przy tym bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie. Natomiast decyzję incydentalną można zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej, z wyjątkiem wypadku, gdy decyzja incydentalna została wydana po wydaniu decyzji głównej oraz wypadków, przewidzianych w poszczególnych ustawach (art. 84 rozporządzenia). Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że rozporządzeniem wprowadzony został podział decyzji na główne i incydentalne, przewidziano możliwość zaskarżania tych decyzji (przy czym incydentalnych co do zasady tylko łącznie z odwołaniem od decyzji głównej), jak również wskazano istotne elementy decyzji. W ocenie Kolegium szczególnie ta ostatnia okoliczność ma doniosłe znaczenie celem określenia, czy w ogóle w sprawie niniejszej z decyzją mamy do czynienia. Elementami decyzji musiały (powinny) być: 1) powołanie się na podstawę prawną 2) datę, 3) osnowę decyzji, 4) oznaczenie jej rodzaju, 5) podpis władzy, 6) wskazanie, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym również istnieje przepis, który określa istotne składniki decyzji administracyjnej. Jest to art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Porównanie przepisów rozporządzenia i kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w obu stanach prawnych określone zostały niezbędne elementy decyzji administracyjnej, do których to elementów należały i nadal należą: 1) data decyzji, 2) podstawa prawna, 3) rozstrzygnięcie, 4) podpis osoby wydającej decyzję, 5) pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Kolegium powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 216/10),w którym wrażono pogląd, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Z uwagi na fakt, iż pełnomocnik stron wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie wskazać należy, iż w myśl art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), rady narodowe powoływały dla poszczególnych dziedzin działalności stałe komisje, które z ramienia rady wykonywały nadzór nad działalnością jej organów, przygotowywały projekty ważniejszych uchwał rady, sprawowały kontrolę społeczną oraz utrzymywały stałą i ścisłą więź z masami pracującymi. Wykonując swoje zadania komisje m.in. współdziałały z prezydium i jego organami. Wskazać także należy na treść przepisów art. 16 ust. 1 oraz art. 18 tej ustawy, zgodnie z którymi: "art. 16 ust. 1 Prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów art. 18. Poszczególnymi dziedzinami spraw, należących do właściwości rad narodowych, zarządzają wydziały prezydium". Omówione i zacytowane wyżej przepisy nie pozostawiają w ocenie Kolegium najmniejszej wątpliwości co do tego, że komisje ziemskie były ciałami o charakterze opiniodawczo-doradczym, nie były natomiast organami władzy, wobec czego nie posiadały żadnych kompetencji do wydawania decyzji. Ich rozstrzygnięcia zapadały zasadniczo w formie uchwał, których wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony w żadnym przypadku nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi. Kolegium uznało, że zakwestionowana uchwała komisji ziemskiej z dnia 28 listopada 1951 r. nie zawiera niemal wszystkich elementów wymaganych od decyzji - brak w niej podstawy prawnej, podpisu osoby wydającej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Trudno też mówić, aby uchwała załatwiała sprawę co do istoty - jej treść wskazuje, że stanowi ona opinię, o czym może świadczyć zwrot "przychylić się do wniosku...". To z kolei prowadzi do wniosku, że przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie może być uznana za decyzję administracyjną tak na gruncie obowiązujących obecnie przepisów K.p.a., jak też i na gruncie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnemu. Organ stwierdził, że skoro więc w rozpatrywanej sprawie nie jest to decyzja administracyjna, to w konsekwencji nie można skorzystać z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja taka po prostu nie istnieje, co prowadzi do stwierdzenia, iż Kolegium nie jest władne merytorycznie rozpoznać wniosku strony. Przeciwnie - wobec braku decyzji obowiązane jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z innych uzasadnionych przyczyn Działając w imieniu G.K., J.K., C.P., R.S. oraz E.K. pełnomocnik r. pr. E.M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze precyzując jednocześnie przedmiot zaskarżenia wskazała, że wnioskodawcy wnoszą o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]. wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K., w tym około [...]ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około [...]ha łąki położonej obok ziemi ornej – na podstawie art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego – jako wydanej bez podstawy prawnej lub w związku z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik skarżących podkreślił, iż w pierwszej kolejności należało sprecyzować przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu, na co wskazuje także treść postanowienia z dnia [...]roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym jako przedmiot zaskarżenia występuje zamiennie "uchwała Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951r." i "uchwała nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie". Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu wskazuje na to, że decyzją administracyjną na mocy której nastąpiło przekazanie Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K., była decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]., wydana w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951r. Wskazuje na to przede wszystkim treść pisma z dnia [...]. adresowanego do dyrekcji Państwowego Liceum Ogrodniczego: "Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w oparciu o uchwałę Komisji Ziemskiej przy Prezydium M.R.N. nr 11 powziętą na posiedzeniu w dniu [...]r. przydziela Ośrodkowi Szkoleniowemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] ha ziemi po Ob. K.S.". Dowód: - pismo z dnia [...]. - w aktach sprawy. W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej stwierdzić należało, że organem, który wydał decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, natomiast uchwała nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie stanowiła jedynie –podstawę prawną do wydania decyzji i przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K. Oceniając stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących wskazał, że organ wykazywał, że zakwestionowana uchwała komisji ziemskiej z dnia 28 listopada 1951r. nie zawiera niemal wszystkich elementów wymaganych od decyzji na gruncie obowiązujących w dacie wydania uchwały przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnemu. Wychodząc z tego założenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie można w niniejszej sprawie skorzystać z dyspozycji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej Decyzja taka po prostu nie istnieje, co prowadzi do stwierdzenia, iż Kolegium nie jest władne merytorycznie rozpoznać wniosku strony. W świetle powyższego zdaniem pełnomocnika strony zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na niesprecyzowany przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (obowiązuje do dziś) do zakresu działania komisji osadnictwa rolnego należy orzekanie: 1) o nadaniu gospodarstwa (działki), nie wyłączając budynków i inwentarza (akt nadania); 2) o cofnięciu aktu nadania. Nadto komisjom osadnictwa rolnego mogły być zlecone inne czynności stosownie do rozporządzeń wydanych na mocy niniejszego dekretu. Zgodnie z art. 37 przedmiotowego dekretu, rozporządzenie Ministrów: Ziem Odzyskanych oraz Rolnictwa i Reform Rolnych ustali skład komisji osadnictwa rolnego, ich właściwość, tryb postępowania przed tymi komisjami oraz właściwość rzeczową starosty w przedmiocie postępowania w trybie niniejszego dekretu. Akt wykonawczy do ww. dekretu stanowi rozporządzenie ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 9 stycznia 1947r. wydane w porozumieniu z Ministrami Skarbu oraz Żeglugo i Handlu Zagranicznego w sprawie komisji osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. W myśl § 5 przedmiotowego rozporządzenia komisja orzeka w składzie nie mniejszym niż 3-osobowy, przy czym do prawomocności orzeczeń niezbędna jest obecność przewodniczącego oraz urzędnika działu administracji rolnictwa i reform rolnych, a w sprawach dotyczących osadnictwa rybaków morskich - ponadto przedstawiciela morskiego urzędu rybackiego. Rozstrzygnięcia komisji musiały mieć zatem doniosłość prawną, skoro istniały przesłanki do stwierdzania ich prawomocności. Dekretem z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich ustanowiono m. in. powiatowe komisje ziemskie. Zgodnie z art. 8 powiatowa komisja ziemska: a) wydaje opinie na żądanie wojewody lub starosty, b) orzeka we wszystkich sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony jest udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Ustawą z dnia 8 stycznia 1951 r. o zniesieniu powiatowych i wojewódzkich komisji osadnictwa rolnego zniesiono powiatowe i wojewódzkie komisje osadnictwa rolnego, działające na podstawie art. 33, 36 i 37 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Sprawy należące dotychczas do zakresu działania powiatowych i wojewódzkich komisji osadnictwa rolnego, zgodnie z art. 2, przekazano odpowiednio powiatowym i wojewódzkim komisjom ziemskim, ustanowionym dekretem z dnia 13 września 1946r. o organizacji komisji ziemskich. W [...] Powiatowa Komisja Ziemska została powołana na mocy uchwały nr 1/7/52 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na podstawie art. 9 i 10 dekretu z dnia 13 września 1946r. o organizacji komisji ziemskich. Dowód: - załącznik do protokołu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej -zał. nr 1. Na tej samej zasadzie powzięta została uchwała nr LXXVI/335 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia 9 października 1951r. powołująca Komisję Ziemską przy Miejskiej Radzie Narodowej. W treści uchwały wskazano jako podstawę prawną rozporządzenie ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 9 stycznia 1947r. (Dz. U. RP Nr 10 poz. 45). Komisja Ziemska przejęła kompetencje dotychczasowych komisji osadnictwa rolnego. Dowód: - protokół wraz z uchwałą nr LXXVI/335 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - zał. nr 2. Wyżej wymienionych komisji ziemskich nie należy mylić z komisjami stałymi powoływanymi przez rady narodowe na podstawie art. 11 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Posiadały one odmienny zakres kompetencji od komisji ziemskich. Do kompetencji komisji stałych powoływanych przez rady narodowe należało wykonywanie nadzoru nad działalnością jej organów, przygotowywanie projektów ważniejszych uchwał rady, sprawowanie kontroli społecznej, utrzymywanie stałej i ścisłej więzi z masami pracującymi. Przykładowo, ze sprawozdania z prac komisji złożonego przez sekretarza Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Szczecinie wynika, że przy Prezydium było 9 komisji: 1) Finansów, Budżetu i Planowania, 2) Oświaty i Kultury, 3) Rolnictwa i Leśnictwa, 4) Budownictwa, 5) Komunikacyjna, 6) Zdrowia, 7) Pracy i Pomocy Społecznej, 8) Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, 9) Handlu. Dowód: - sprawozdanie z prac komisji przy Prezydium PRN - zał. nr 3. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Kolegium dokonało analizy treści uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. przez pryzmat obowiązujących wówczas przepisów o postępowaniu administracyjnym, w celu dokonania oceny, czy przedmiotowa uchwała stanowiła decyzję administracyjną. Dalej pełnomocnik wywiódł, iż uchwała Komisji Ziemskiej stanowiła podstawę prawną do przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K. Analiza materiału dowodowego przedłożonego w niniejszej sprawie wskazuje jednak na to, że organem, który wykonał postanowienia ww. uchwały w drodze decyzji administracyjnej było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, z którego wynika, że prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów, natomiast art. 18 cyt. ustawy stanowi, że poszczególnymi dziedzinami spraw, należącymi do właściwości rad narodowych zarządzają wydziały prezydium (w przedmiotowej sprawie jest to Wydział Rolnictwa i Leśnictwa). Rozstrzyganie kwestii przymiotów decyzji administracyjnej w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem powinno zatem dotyczyć decyzji z dnia [...]r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Strona twierdzi, że posiada ona prawie wszystkie elementy decyzji wymagane przez ówcześnie obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego: 1) powołanie podstawy prawnej, którą jest uchwała Komisji Ziemskiej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr 11 powzięta na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1951r. 2) datę, 3) osnowę decyzji, 4) oznaczenie jej rodzaju, 5) podpis władzy. brak jest jedynie wskazania, czy od decyzji przysługuje odwołanie czy skarga. Nie powinno to jednak prowadzić do wniosku, że pozbawia to ją charakteru decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek G.K., J.K., C.P., R.S. i E.K., reprezentowanych przez radcę prawnego E.M., sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K., w tym około [...]ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około [...]ha łąki położonej obok ziemi ornej utrzymało w mocy postanowienie znak: [...]Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazało, że pełnomocnik stron złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, iż wnioskodawcy wnoszą o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]r. wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]ha ziemi będącej w użytkowaniu S.K., w tym około [...]ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki [...] oraz około [...] ha łąki położonej obok ziemi ornej - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego - jako wydanej bez podstawy prawnej lub w związku z rażącym naruszeniem prawa." Z uzasadnienia przedmiotowego pisma wynika, iż w ocenie pełnomocnika stron Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, wydało w dniu [...]r. decyzję administracyjną, przy czym decyzja ta wydana została w wykonaniu postanowienia uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. Zdaniem pełnomocnika decyzja z dnia [...] r. posiada prawie wszystkie elementy wymagane przez ówcześnie obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego: 1) powołanie podstawy prawnej, którą jest uchwała Komisji Ziemskiej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr 11 powzięta na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1951 r., 2) datę, 3) osnowę, 4) oznaczenie jej rodzaju, 5) podpis władzy. brak jedynie pouczenia co do możliwości odwołania nie powinno prowadzić do wniosku, że pozbawia ją to charakteru decyzji. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że istota wywodów pełnomocnika sprowadza się do uznania, że w sprawie wydana została decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, przy czym decyzja ta wydana została w dniu [...] r. w wykonaniu uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. Analizując stan prawny oraz zebrane w sprawie dowody Kolegium wskazało, iż treść uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie z dnia 28 listopada 1951 r. została zaprotokołowana na posiedzeniu Komisji, a jej treść Kolegium ustaliło w oparciu o włączony do akt sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej. Wynika z niego, że Komisja przychyliła się do wniosku Ośrodka Szkolnego przy Państwowym Liceum Ogrodniczym odnośnie przydzielenia [...] ha ziemi będącej w dotychczasowym użytkowaniu S.K. oraz stwierdziła, że przydzielenie ziemi jest konieczne, zaś K. zgadza się na jej oddanie Ośrodkowi. Następnie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, w oparciu o opisaną wyżej uchwale Komisji Ziemskiej, przydzielił Ośrodkowi [...] ha ziemi " po Ob. K.S.", informując o tym pismem z dnia [...]r. S.K. oraz Ośrodek. W ocenie Kolegium pisma z dnia [...]r. w żaden sposób nie można utożsamiać z decyzją administracyjną jak wywodzi to pełnomocnik stron. Pismo to bowiem zawiera w swej zasadniczej treści jedno wyłącznie zdanie: "Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w oparciu o uchwałę Komisji Ziemskiej przy Prezydium M.R.N. nr 11 powziętą na posiedzeniu w dniu [...]r. przydziela Ośrodkowi Szkoleniowemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] ha ziemi po Ob. K.S." Jakkolwiek pismo jest opatrzone datą to jednak nie można trafnie twierdzić, że zawiera także osnowę, powołanie podstawy prawnej (zwłaszcza podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia) oraz oznaczenie rodzaju. Analiza tego pisma wskazuje zdaniem Kolegium, iż ma ono charakter materialno-techniczny zawiera w istocie informację o wykonaniu postanowień uchwały nr 11 Komisji Ziemskiej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie. Informacja nie jest tym samym, co osnowa decyzji administracyjnej. Przez powołanie podstawy prawnej rozumieć należy wskazanie zastosowanego przepisu prawa materialnego, wraz z jego przytoczeniem i omówieniem. Z kolei osnowa to nic innego, jak rozstrzygnięcie zawarte w treści orzeczenia (w tym przypadku chodziłoby o treść decyzji). Analizowane pismo nie zawiera też oznaczenia jego rodzaju - brak na nim jakiegokolwiek elementu wskazującego na "tytuł", jak chociażby postanowienie, decyzja, orzeczenie, akt nadania itp. W ocenie Kolegium pismo to, jak trafnie zauważyła pełnomocnik stron, nie zawiera także pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, co jednak w istocie mogłoby mieć wyłącznie drugorzędne znaczenie, albowiem brak takiego pouczenia nie może wywoływać negatywnych skutków po stronie zainteresowanych. Reasumując Kolegium uznało, że w sprawie nie ma do czynienia z decyzją administracyjną, a zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym za zasadne Kolegium uznało utrzymać w mocy swoje postanowienie znak: [...]r., o czym orzekło w rozstrzygnięciu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...]r. G.K., J.K., C.P., R.S. i E.K. działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] r. wydanej w oparciu o uchwałę Nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W skardze postawiono zarzut naruszenia: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nadużywanie zawartej w niej klauzuli generalnej " innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. 2 art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania oraz brak inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego, 3) art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, 4) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na uznaniu, że w odniesieniu do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]r. wydanej w oparciu o uchwałę Nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej dnia 28 listopada 1951 r. istnieje niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu decyzji, 5) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów oraz twierdzeń przedstawionych w toku postępowania a istotnych dla sprawy, tj. - dokumentów oraz wskazania podstaw prawnych świadczących o nabyciu prawa własności nieruchomości przez S. i S.K. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, - wskazania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]r. wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. niezależnie od uznania czy posiada przymioty decyzji, - rażącego naruszenia prawa własności S. i S.K. na skutek wykonania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]r. wydanej w oparciu o uchwałę nr 11 Komisji Ziemskiej przy Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r., co stanowi rażące naruszenie zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP ochrony prawa własności. W uzasadnieniu skargi opisano historyczny przebieg sprawy począwszy od dnia [...]r. w którym Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego wydała orzeczenie o nadaniu S.K. gruntów o pow. [...]ha położnych w gromadzie [...] powiat [...]. Następnie powtórzono zarzuty i ich uzasadnienie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do skargi załączono dokumenty pochodzące z Archiwum Państwowego w [...]: - protokół Nr [...] posiedzenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]r. wraz z załącznikiem Nr [...]dotyczącym powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z zakresem działania i trybu postępowania w oparciu o dekret z dnia 13 września 1946 r. o organizacji Komisji Ziemskich, na okoliczność powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w oparciu o przepisy tego dekretu oraz na okoliczność, że Komisja Ziemska na terenie miasta [...]dotychczas nie była powoływana i nie działała, - decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej uchwałę Nr LXXVI/335 z dnia 9 października 1951 r. w sprawie powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie, na okoliczność powołania Komisji Miejskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., którym utrzymało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już w poprzednio rozpoznawanej przez tutejszy Sąd sprawie wskazano, pierwszą przesłanką jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie określił jakie są to inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się do przypadków tak oczywistych, że ich oczywistość nie wymaga czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. A zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, powstał związany z jego treścią spór co do pozycji ustrojowej Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej oraz co do charakteru prawnego aktów podejmowanych przez tą Komisję. Rozstrzygnięcie tego sporu wymagało ustalenia stanu faktycznego i dokonania ocen prawnych, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. Tymczasem Kolegium wyraziło w niniejszej sprawie stanowisko merytoryczne, po przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Kolegium poszło znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę w skutek wyroku Sądu z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Sz 145/12, w myśl art. 153 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane oceną prawną i wskazaniami Sądu Organ nie zastosował się do zaleceń Sądu i ponownie wydał rozstrzygnięcie o charakterze procesowym co uniemożliwia dokonania przez Sąd oceny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi co do przyjętej przez Kolegium oceny charakteru prawnego uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie nr 11 z dnia 28 listopada 1951r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] ha ziemi. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia merytorycznego właściwego organu, a takie w niniejszej sprawie nie zapadło. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe rozważania. W tym stanie sprawy, nie przesądzając ostatecznego sposobu jej rozstrzygnięcia należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i dlatego zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 tej ustawy poprzedzające je postanowienie należało uchylić. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 202 § 1 i 2 powyższej ustawy.