II OSK 1119/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1536/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1536/12 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w K. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (znak: [...]) orzekającej z wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w [...], jako element projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w [...]", wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]". Organ powołał przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 t.j.), dalej u.p.z.p., i wskazał, że właściwym trybem doręczania Stowarzyszeniu [...] pism, postanowień i decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji jest forma obwieszczenia, o której mowa w art. 49 k.p.a. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, [...] od dnia 27 czerwca 2012 r. do dnia 11 lipca 2012 r. (k. 680). 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., uprawniający do złożenia odwołania od opisanej wyżej decyzji organu l instancji rozpoczął swój bieg po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia decyzji, a więc w dniu 12 lipca 2012 r., a upłynął w dniu 25 lipca 2012 r. Odwołanie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. wpłynęło do organu l instancji w dniu 9 lipca 2012 r. (k. 666), a zatem jeszcze przed skutecznym doręczeniem zaskarżonej decyzji stronie odwołującej się. Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu następującym po dniu, w którym stronie doręczono decyzję. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę Stowarzyszenia [...] wskazał, że w postępowaniu poddanym sądowej kontroli zastosowanie miał przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W wypadku, w którym ustawa przewiduje taki tryb zawiadamiania stron, stosownie do przepisu art. 49 k.p.a., zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu l instancji została doręczona inwestorowi i właścicielowi nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja w dniu 27 czerwca 2012 r. W decyzji zawarto pouczenie o możliwości zaskarżenia jej odwołaniem "w terminie 14 dni od daty jej otrzymania". Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Sąd wskazał, że przepis ten, używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Niczym jednak nie byłoby uzasadnione założenie, że w takiej sytuacji początkowy termin dla strony pozbawionej udziału w sprawie jest taki sam, jak dla strony której decyzję doręczono najpóźniej. Sąd podkreślił, że istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji. Stanowiska tego nie zmienia to, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 49 k.p.a. Przepis ten reguluje jedynie szczególny sposób zawiadamiania stron i ustanawia prawne przesłanki ustalenia daty "fikcyjnego" doręczenia. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wydana w sprawie decyzja wprowadzana była do obrotu prawnego dopiero po upływie 14 dni od ukazania się ogłoszenia, jeśli wcześniej decyzję tę doręczono stronie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pierwsze doręczenie miało miejsce w dniu 27 czerwca 2012 r., a odwołanie skarżące Stowarzyszenie wniosło 9 lipca 2012 r. Stowarzyszeniu decyzja nie była doręczona na piśmie. Ogłoszenie zaś o wydaniu decyzji ukazało się w dniu 27 czerwca 2012 r. Odwołania wniesionego po dacie doręczenia decyzji (a nawet po dacie ukazania się ogłoszenia) nie można uznać za niedopuszczalne bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony wg przepisu art. 49 k.p.a. Początek biegu terminu oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął. Dlatego zresztą w sytuacji, w której ogłoszenia (jeśli jest ich więcej) w trybie art. 49 k.p.a. ukazują się w różnych terminach, za datę końcową terminu do wnoszenia odwołań przyjąć należy datę obliczaną od ogłoszenia najpóźniejszego. Prawidłowo przy tym organ wskazał, że termin 14 dni do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia 12 lipca 2012 r., upłynął więc w dniu 25 lipca 2012 r. Z powyższych względów zdaniem Sądu nie można uznać, aby odwołanie skarżącego Stowarzyszenia wniesione zostało "przedwcześnie". Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że obwieszczenie o wydaniu decyzji (k. 680 akt administracyjnych) nie zawierało w ogóle pouczenia o treści art. 129 § 2 k.p.a., a przytoczono w nim jedynie treść art. 49 k.p.a., w którym użyto sformułowania "doręczenie uważa się za dokonane". W zawartym zaś w samej decyzji pouczeniu podano, że termin do wniesienia odwołania liczony jest od daty "otrzymania", a nie od "doręczenia" decyzji. Fakt braku pełnego pouczenia w obwieszczeniu i rozbieżność w nazewnictwie nie może wpływać negatywnie na uprawnienia stron postępowania. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i jako takie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., podlega uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: • przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz • przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, iż doręczenie decyzji jednej ze stron otwiera termin do złożenia odwołania również dla innych stron nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa, a ponadto prowadzi do sytuacji, w której strony nie są traktowane w sposób równy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko takie narusza zasadę, zgodnie z którą termin do wniesienia odwołania biegnie odrębnie dla każdego uprawnionego podmiotu, któremu doręczono (ogłoszono) decyzję. Skarżący kasacyjnie wskazał, że z art. 129 § 2 k.p.a. wynika wprost, że odwołanie może być złożone wyłącznie w okresie pomiędzy doręczeniem a upływem terminu do złożenia odwołania. Przepis art. 49 k.p.a. in fine stanowi zaś, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. A zatem termin na wniesienie odwołania rozpoczyna się w dniu uznawanym w rozumieniu art. 49 k.p.a. za dzień doręczenia i kończy po upływie 14 dni. Dzień doręczenia w przypadku publicznego ogłoszenia to dzień po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w przypadku uchybienia terminowi na wniesienie odwołania termin ten liczony jest od dnia doręczenia, to należy przyjąć, że dzień doręczenia jest pierwszym, w którym pojawia się możliwość złożenia odwołania. Skarżący kasacyjnie podniósł, że początek i koniec terminu ma charakter obiektywny i niezależny od stron i organu oraz jest zindywidualizowany, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że złożenie odwołania przed otwarciem tego terminu dla konkretnej strony jest dopuszczalne lub skuteczne. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W niniejszym przepisie przewidziano dwa niezależne od siebie sposoby zawiadamiania, między innymi, o wydaniu decyzji – 1/ doręczenie decyzji, 2/ zawiadomienie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Każdy z tych sposobów zawiadamiania dotyczy innych kategorii podmiotów. Stosownie do zdania drugiego ust. 1 art. 53 u.p.z.p. indywidualnego doręczenia decyzji dokonuje się inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Pozostałe strony zawiadamiane są o decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Do drugiej grupy podmiotów ma zastosowanie tryb doręczeń określony w art. 49 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Stosownie do zdania pierwszego § 1 art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Dlatego istotne w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie daty, w której decyzja stała się ostateczna, co w przypadku decyzji od której nie wniesiono odwołania oznacza ustalenie daty, w której upłynął termin do wniesienia odwołania. W tym kontekście należy postrzegać istotność ustalenia terminu doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie można wnieść skutecznie odwołania od decyzji ostatecznej, a więc od takiej, od której doręczenia lub ustnego ogłoszenia upłynął termin czternastu dni. Przepis art. 49 k.p.a. wprowadza fikcję doręczenia, regulując możliwość zawiadamiania o decyzjach w drodze obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli stanowi tak przepis szczególny. Ustawodawca określił, że w takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tym samym ustawodawca w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia ustalił datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 k.p.a. o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały. Należy mieć na względzie, że przepis art. 49 k.p.a. stanowi rozwiązanie ekstraordynaryjne, służące zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, których ilość uzasadniała przyjęcie, stosownie do przepisów szczególnych, uproszczonej formy doręczenia decyzji, tj. obwieszczenia jako równoznacznego doręczeniu. W świetle art. 110 k.p.a., w myśl którego: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej", nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z momentem jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Z chwilą doręczenia decyzji dochodzi bowiem do stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i skutek ten jest niezależny od tego, któremu z podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym jako pierwszemu dokonano doręczenia decyzji. Wobec tego o wprowadzeniu decyzji administracyjnej do obrotu prawnego stanowi jej doręczenie stronie postępowania. W przypadku wielości stron, o tym czy decyzja weszła do obrotu prawnego, decyduje pierwsze skuteczne doręczenie. Dlatego też domniemanie doręczenia decyzji po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. nie jest równoznaczne z wejściem decyzji do obrotu prawnego o ile doszło uprzednio do doręczenia decyzji stronom, w stosunku do których dokonuje się doręczeń indywidualnych. Przepis art. 49 k.p.a. określa jedynie najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność doręczenia decyzji została dokonana. Dlatego też z przepisu art. 49 k.p.a. nie można wyprowadzać zakazu wcześniejszego wniesienia odwołania od decyzji, która weszła już do obrotu prawnego, gdyż (jak w rozpoznawanej sprawie) skutecznie została doręczona inwestorowi. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołania wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie po dacie doręczenia decyzji inwestorowi nie można uznać za niedopuszczalne ze względu na to, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania liczony z uwzględnieniem przepisu art. 49 k.p.a. Fikcyjny moment doręczenia, o którym mowa w omawianym przepisie służy ochronie podmiotów, które z uwagi na wolę ustawodawcy, o wydanych decyzjach zawiadamiane są w drodze obwieszczenia. Faktycznie bowiem każdy z takich podmiotów może w innej dacie zapoznać się z decyzją, bądź tylko o fakcie jej wydania powziąć wiadomość, zapoznając się z ogłoszeniem. Celem niniejszego przepisu nie jest natomiast zakreślenie sformalizowanego terminu, od którego strona może skutecznie wnieść odwołanie. Ta kategoria podmiotów musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, co wiąże się z koniecznością śledzenia, czy dokonano obwieszczenia. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie wspólnej dla wszystkich tych podmiotów fikcji prawnej doręczenia decyzji. Jednakże brak podstaw, aby w zakresie normatywnym art. 49 k.p.a. dopatrywać się instytucji przedwczesności wniesienia odwołania, gdyż tym samym na strony zawiadamiane w trybie publicznego obwieszczenia nakładałoby się dodatkowy wymóg precyzyjnego ustalania daty, z upływem której możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji, mimo tego, że obiektywnie weszła już do obrotu prawnego w związku z doręczeniem jej podmiotowi lub podmiotom, którym doręczenie dokonywane jest w sposób indywidualny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieuzasadnione i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.