I SA/Wa 1986/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz T. G., A. G., K. D., R. H., E. H., M. K. oraz J. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie rejon ulic [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. G., M. K., J. S., R. H. oraz E. H. wnioskiem z dnia 10 października 1997 r. zwróciły się do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o zwrot całości lub części nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...]. Uznając swoją niewłaściwość wniosek ów Prezydent [...] przekazał do rozpatrzenia Wojewodzie [...], który wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę [...]. W toku postępowania pełnomocnik wnioskodawców złożył wniosek o rozdzielenie sprawy zwrotu nieruchomości w taki sposób, aby w stosunku do działki nr [...] została wydana odrębna decyzja. W następstwie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obrębu [...]. Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z założeniami planu realizacyjnego na przedmiotowej nieruchomości powinna znajdować się zieleń miejska. W jego ocenie tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego należało odmówić zwrotu nieruchomości. Na skutek wniesionego przez strony odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zobowiązując go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia po zebraniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Prowadząc zatem ponownie postępowanie Starosta [...] ustalił, iż decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1973 r. Nr [...] przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Powyższa decyzja lokalizacyjna obejmowała teren położony pomiędzy ulicami [...] o powierzchni [...] ha oznaczony na szkicu sytuacyjnym [...] stanowiącym załącznik do decyzji. Kolejną decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] marca 1977 r. (sygn. [...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2 (t.j. [...] ha) oznaczoną jako część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (t. j. [...] ha) uregulowaną w księdze wieczystej "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę ul. [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] maja 1975 r. Nr [...]. Tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznano stronom postępowania kwotę [...] zł. Następnie decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] marca 1978 r. (sygn. [...]) wywłaszczono przez odjęcie prawa własności nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 (t.j. [...] ha). Za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r. nr [...] i przeznaczona pod budowę osiedli mieszkaniowego "[...]". Starosta [...] odwołując się do przepisów art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. ustalono, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się zieleń niska, w części północnej posadzono nowe drzewa, natomiast w części południowej przebiega wydeptana ścieżka. Organ wskazał, iż wielokrotnie zwracał się do urzędów z prośbą o przesłanie dokumentów świadczących o zrealizowaniu na przedmiotowym terenie inwestycji zgodnej z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] września 1973 r. nr [...], jednak uzyskiwał informację, iż w jednostkach tych brak jest takich dokumentów. Wskazał również, że z nadesłanego do akt sprawy pisma [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wynika, że działka nr [...] znajdowała się na terenie objętym ww. decyzją lokalizacyjną, nie znalazła się jednak w granicach objętych wydanymi po niej planami realizacyjnymi i stanowi nieruchomość niezabudowaną. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe wskazuje na to, że obecne zagospodarowanie działki nie pozwala na stwierdzenie, iż na tym terenie została zrealizowana inwestycja. Zatem istnieje podstawa do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła przesłanka zbędności. Organ nie znalazł również podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz miasta. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz T. G., A. G., K. Z. D., R. H., E. H., M. K. oraz J. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie rejon ulic [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] złotych. Od powyższej decyzji Prezydent [...] wniósł odwołanie do Wojewody [...], zarzucając organowi pierwszej instancji dokonanie nieprawidłowych ustaleń w kwestii niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Prezydent [...] wskazał również, że decyzja o lokalizacji inwestycji, którą objęty jest przedmiotowy grunt nie utraciła swojej ważności, a jej wieloetapowy charakter wymagał wydłużenia procesu inwestycyjnego. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] uznał, że mając na uwadze ogólny cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej (to jest budowę osiedla mieszkaniowego) trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...] skoro nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] znajdowała się na obszarze objętym decyzją lokalizacyjną nr [...], jednak nie znalazła się w granicach terenów objętych wydanymi na niej planami realizacyjnymi należy uznać, że nieruchomość ta jest zbędna do realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Ponadto faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał również, że podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. ustalono, iż działka nr [...] z obrębu [...] jest niezabudowana. Znajduje się na niej zieleń niska, a w części południowej przebiega wydeptana ścieżka. Podobnie stan zagospodarowania nieruchomości określiła rzeczoznawca majątkowy A. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że nieruchomość ta jest niezabudowana, stanowi teren zielony, przez który przechodzi gruntowa ścieżka. Na nieruchomości nie zostały zatem wybudowane jakiekolwiek obiekty, które mogłyby zostać uznane za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego oraz nie został zrealizowany żaden cel publiczny. Tym samym w ocenie Wojewody [...] za uzasadnione należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji zgodnie, z którym w odniesieniu do przedmiotowego gruntu zachodzi przesłanka "zbędności". Wojewoda [...] uznał również, że przywołana przez Prezydenta W. okoliczność, iż działka zwrócona spadkobiercom dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., została objęta pozwem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o zobowiązanie [...] do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, nie stanowi przeszkody dla wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie ma bowiem charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1978 r., w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym stała się zbędna dla jego realizacji. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - przepisu art. 7, 77 k.p.a. polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności. W ocenie skarżącego zarówno organ pierwszej instancji jak i Wojewoda [...] w nieuzasadniony sposób uznali, że brak dokumentacji odnoszącej się do realizacji przedsięwzięcia budowanego na przedmiotowej nieruchomości może świadczyć o niezrealizowaniu celu na jaki ta nieruchomość została wywłaszczona. Z analizy uzasadnień obu rozstrzygnięć wynika, że poza ich zainteresowaniem znalazła się kwestia przeznaczenia nieruchomości w samej decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego jeśli przedmiotowa nieruchomość mimo jej nie zabudowania została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tego zagospodarowania jest zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia, niemożliwym jest uznanie, że określona nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędą z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Skarżący powołał się przy tym na uwagi organu II instancji, wskazujące, że ze stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r., kompleksowych wytycznych urbanistycznych wynika, że na osiedle mieszkaniowe "[...]" miała składać się m. in. strefa rekreacji związana z pasami napowietrzającymi, grupująca urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe zieleni. Zdaniem skarżącego nie można wykluczyć, że sama decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowlanego zagospodarowania tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wskazał, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Na wstępie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie materialno – prawną przesłankę dla jej rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u g.n.). W myśl przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 2 w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto w myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., który wskazuje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia powinno być interpretowane z sposób ścisły (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, Lex nr 149521). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], działka nr [...] z obrębu [...] została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...]. Z ustaleń obu organów wynika, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia. Aktualnie stanowi teren zielony porośnięty zielenią niską, w jej południowej części przebiega wydeptana ścieżka. Dodatkowo na nieruchomości nie zostały wybudowane jakiekolwiek obiekty, które mogłyby zostać uznane za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu powyższe wskazuje na to, że zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] zasadnie uznali, że działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha jest zbędna na cel wywłaszczenia i orzekły o przywróceniu na rzecz T. G., A. G., Z. D., R. H., E. H., M. T. oraz J. S. własności tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza to przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Nie można bowiem uznać, że na działce porośniętej zielenią został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że organy obu instancji nie analizowały kwestii przeznaczenia nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej. Za chybiony należy uznać pogląd Miasta [...], iż skoro przedmiotowa nieruchomość, mimo jej nie zabudowania, została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną i sposób tego zagospodarowania jest zbieżny z pozostałą częścią przedsięwzięcia, to brak jest podstaw do uznania, że ta nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędną z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczeniowego. Decyzja lokalizacyjna Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r., podobnie jak decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r., wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". A skoro tak, to nie można uznać, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną skoro, co podniesiono powyżej - na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonano żadnych prac. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż teren ten nie nosi śladów przeprowadzenia żadnej inwestycji, jest zaniedbany i porośnięty trawą, częściowo zachwaszczony. W szczególności potwierdza to wynika protokół oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu [...] lipca 2010 r., jak również ustalenia wynikające z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 kwietnia 2012 r., przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał fotograficzny. Powyższych ustaleń nie kwestionuje również skarżący. Skoro zatem na wywłaszczonej nieruchomości nie wykonywano żadnych prac, tym bardziej nie wykonano na niej żadnego z elementów celu jej przejęcia, to tym samym na nieruchomości nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] jest prawidłowa. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez stronę w skardze należy uznać za chybione. Decyzje organu pierwszej i drugiej instancji odpowiadają wymogom zarówno prawa materialnego jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również wymogom z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.