II GZ 222/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Miasta M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1109/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta M. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca powinna przedstawić dane, na podstawie których można byłoby ocenić, czy jej sytuacja rzeczywiście jest tego rodzaju, że Gmina nie może zwrócić kwoty przyznanej dotacji rozwojowej bez wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona jedynie w sposób ogólny powołała się na swoją sytuację budżetową, co nie pozwalało w ocenie Sądu ocenić, czy zachodziła postawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sama bowiem potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nie stanowiła przesłanki wstrzymania jej wykonania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina Miasta M. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że niewątpliwie wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkować wyrządzeniem szkody, gdyż organ nie posiada środków uzyskanych w drodze dotacji, jako że zostały wydatkowane na cel objęty umową o dofinansowanie. Natomiast kwota objęta zaskarżoną decyzją musiałaby być ściągnięta z innych zadań przez co zostałaby zachwiana równowaga finansowa. Gmina Miasta M. nie miałaby pieniędzy na wykonywanie zleconych mu zadań, które to mają znaczenie priorytetowe. Wskazano, iż obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego jest wykonywanie zadań publicznych. Są to zadania publiczne wykonywane przez miasto na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), które wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty które należy do zadań własnych gminy poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby być zagrożone dlatego też zasadnym jest wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie. W art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. FZ 267/04, niepubl.). Przypomnieć należy, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 października 2012 r. sygn. akt II GZ 353/12, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że rezerwa ogólna to maksymalnie 1% wydatków budżetu gminy, jak wynika z uchwały budżetowej na rok 2013 nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] stycznia 2013 r. rezerwę ogólną budżetu ustalono w wysokości 50 tys. zł. Zwrot dotacji rozwojowej w kwocie 36 075,21 zł oraz 4 298,71 zł (łącznie 40 373,92 zł), tj. wysokości wyczerpującej rezerwę ogólną Gminy Miasta M. w ponad 4/5, w okresie oddalonym od końca roku budżetowego, mógłby spowodować trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy oraz wykonanie statutowych zadań o jakich stanowi ustawa o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawdopodobnione, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić skarżącą na trudne do odwrócenia skutki, co uzasadnia udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zd. 1 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 193 i 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.