I OSK 757/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 626/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz J. B. kwotę 379 (trzysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 626/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którym zwrócono skarżącemu pismo, będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S.. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] marca 2012 r. J. B. wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy [...]. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr 113/83, w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, położonych w S. przy ul. G. i K.,wszczęte zostało przez Burmistrza S. z urzędu postępowanie podziałowe, mające na celu wydzielenie odpowiednich działek. Postępowanie podziałowe prowadzone było pod numerem [...]. Widząc zwłokę w działaniu Burmistrza, skarżący w dniu 14 lutego 2008 r. powołując się na wskazany wyżej numer sprawy, wystąpił do ww. organu o wydanie nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł prawny. Wniosek w powyższym przedmiocie był też kierowany do Starosty Sokólskiego. Następnie skarżący wyjaśnił, że ww. wniosek został przez Burmistrza S. potraktowany nie jako roszczenie cywilnoprawne, lecz jako żądanie administracyjne, które obecnie prowadzone jest pod tym samym numerem [...], a jedyna różnica polega na oznaczeniu sprawy pełnym oznaczeniem i dodaniu kolejnego roku. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, iż postępowanie prowadzone w omawianej sprawie przez Burmistrza S. wszczęte zostało w oparciu o przeinaczone podanie strony. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że Burmistrz S. nie miał świadomości, że żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 137 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest tożsame z żądaniem wydania nieruchomości (eksmisji) w trybie Kodeksu cywilnego (art. 222). Ponadto skarżący podkreślił, że Burmistrz S. miał świadomość, iż postępowanie o zwrot nieruchomości jako zbędnie wywłaszczonej, było już prowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją negatywną. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że zażalenie na bezczynność Burmistrza S. wnosi z ostrożności procesowej, gdyż pod względem prawnym Burmistrz S. nie załatwił przecież sprawy [...], w zakreślonym wcześniej przez Kolegium terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwróciło skarżącemu podanie z dnia 15 marca 2012 r. W ocenie Kolegium sprawa, której dotyczy zażalenie jest sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego. Z analizy tegoż zażalenia wynika bowiem, że strona żąda uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności, a zażalenie dotyczy wydania – w trybie art. 222 k.c. – tych nieruchomości. J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 8 maja 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu strony, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (wniosek) zawierające określone żądanie, zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie strony dotyczy niezałatwienia sprawy wydania nieruchomości, a więc przedmiotem sporu jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Podanie skarżącego, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a., prawidłowo podlegało zwrotowi wnoszącemu. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności Burmistrza S. polegającej na nie wydaniu postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o uznaniu swej niewłaściwości, Kolegium wyjaśniło, że sprawa ta zostanie załatwiona odrębnym postanowieniem. W skardze na powyższe postanowienie J. B. zarzucił mu obrazę art. 37 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że organ rozpoznając zażalenie na bezczynność ma uprawnienie do badania właściwości organu I instancji. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd stwierdził, iż Kolegium słusznie uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz S. nie miał obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zawartego we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Powyższe żądanie nie wynikało bowiem z treści złożonego podania, co konsekwentnie też podnosi sam skarżący w toku całego niniejszego postępowania. Skarżący wyraźnie podkreśla, iż chodzi mu o zwrot oznaczonych działek pod rygorem wystąpienia na drogę sadową. Ponadto słusznie Kolegium wskazało, iż w realiach niniejszej sprawy należało rozróżnić żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mające podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania nieruchomości realizowane na drodze cywilnej na podstawie art. 222 k.c. Przedmiotowe rozróżnienie ma znaczenie w konkretnym przypadku, albowiem – jak wynika z wniosku z 14 lutego 2008 r. – decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. To zaś wskazywało na możliwość zakwalifikowania żądania wyłącznie jako cywilnego, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składany jest w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, ale przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznać zatem należało, że sprawa o wydanie nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, ma charakter cywilny i nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. Powyższa konkluzja, co do cywilnego charakteru i drogi załatwienia żądania z dnia 14 lutego 2008 r. znajduje potwierdzenie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/12, gdzie Sąd odrzucając skargę J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wydania wywłaszczonej nieruchomości, przyjął za uzasadnione zakwalifikowanie pisma z dnia 14 lutego 2008 r. jako wezwania przedsądowego w sprawie cywilnej, a tym samym podlegającego załatwieniu nie w drodze administracyjnej, ale cywilnej. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, iż przedmiotowe pismo nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Burmistrzem S.. Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu zainicjowanego pismem z dnia 14 lutego 2008 r. jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny. Słuszność zatem ma organ, iż właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. W konsekwencji powyższego, podanie skarżącego będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S. w tak zakreślonej sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu podlegało zwrotowi, stosownie do powołanego na wstępie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność nie ma uprawnienia do badania właściwości organu I instancji. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. B., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek tego iż Sąd "zwolnił się" z różnych nieracjonalnych powodów od obowiązku należytego merytorycznego zbadania sprawy w jej granicach, a szczególnie kolejności i treści czynności administracyjno-prawnych podejmowanych przez Burmistrza S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku i swoich własnych w związku ze sprawą wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] – co oczywiście miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż przy należytym i starannym rozpoznaniu sprawy skarga zostałaby uwzględniona, choćby z uwagi na treść innych wyroków sądowych, 2) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie jego niezasadnego zastosowania wobec zaskarżonego aktu administracyjnego dotkniętego naruszeniami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o charakterze względnym: art. 66 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz o charakterze bezwzględnym, tj. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem przy prawidłowym wyrokowaniu należało zastosować art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub co najmniej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dopuszczenia z urzędu dowodu uzupełniającego z akt [...] Burmistrza S., w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do kolejności i charakteru prawnego czynności podejmowanych przez Burmistrza S. w celu wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2007 r. nr WG.IV.BK.77241/30/07. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z akt sprawy [...]Burmistrza S. na okoliczność zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych, jakie poprzedziły niewłaściwe stosowanie prawa przez organ administracyjny i Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi oparcie się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, podkreślając między innymi, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Burmistrza S. z urzędu, a nie na wniosek skarżącego. Nie można zatem było zwrócić podania – jak to przyjęło SKO w postanowieniu z dnia 8 maja 2012 r. – w sprawie która jest prowadzona z urzędu. Takie postanowienie jest niewątpliwie niewykonalne i niewykonalność ma charakter trwały. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., jak i postanowienia następczego, przy uwzględnieniu skutku utrzymania w mocy postanowienia pierwotnego. Z kolei przyjęcie za drugim postanowieniem SKO z dnia 6 czerwca 2012 r., że doszło nie do zwrotu podania, tylko do zwrotu zażalenia na bezczynność Burmistrza S. również dawało podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO oraz rozstrzygnięcia go poprzedzającego. Postanowienie takie byłoby prawidłowe, gdyby Burmistrz S. nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego – a temu faktowi Burmistrz S. nie zaprzecza. Skoro postępowanie administracyjne jest prowadzone to musi ono zostać zakończone. Uwzględnienie okoliczności, co do której SKO i skarżący są zgodni, że Burmistrz S. nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnej opartej na treści art. 222 k.c. – powinno skutkować umorzeniem postępowania w trybie art.105 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w zakresie zarzutu nierozważenia przez Sąd I instancji wszystkich aspektów sprawy w jej granicach jest zasadna. Bezsporne jest, iż skarżący wniosek z dnia 14 lutego 2008 r. skierowany do Burmistrza S. złożył w trybie przepisu art. 222 § 1 k.c., tj. żądając wydania przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi więc wątpliwości, że żądanie takie jako roszczenie cywilnoprawne nie jest rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jednakże z akt sprawy nie wynika jak faktycznie zostało ono potraktowane przez organ – Burmistrza S., a jak twierdzi skarżący zostało ono dołączone do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie [...]. Kwestie te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ocenie podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zwracające zażalenie skarżącego na bezczynność Burmistrza S.. Przy czym podstawą zwrotu tego zażalenia było uznanie, iż wniosek z dnia 14 lutego 2008 r. jako zawierający żądanie o charakterze cywilnoprawnym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Jak to stwierdzono wyżej nie budzi wątpliwości charakter przedmiotowego wniosku, ale niniejsza sprawa nie dotyczy tego wniosku i jego zwrotu w trybie art. 66 § 3 k.p.a., ale bezczynności organu w związku ze złożonym wnioskiem i zwrotu zażalenia na bezczynność. Natomiast bez ustalenia czy i ewentualnie jakie czynności podjął organ w związku z tym wnioskiem, nie można prawidłowo rozpoznać zażalenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone postanowienie w ramach postępowania zażaleniowego w trybie art. 37 k.p.a. W tym trybie, który jest odmienny od postępowania prowadzonego w ramach przepisów art. 141–144 k.p.a. organ wyższego stopnia może, uznając, że zażalenie na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzenia postępowania jest uzasadnione podjąć czynności, o których mowa w § 2 art. 37 k.p.a., bądź stwierdzić, że zażalenie nie jest uzasadnione. Jednakże zobligowany jest wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tj. czy organ I instancji prowadzi postępowanie i jakie ew. podjął czynności. Sam bowiem fakt, iż wniosek skierowany do organu, jako mający charakter cywilnoprawny, nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie oznacza, iż organ I instancji prawidłowo go zakwalifikował. Z akt administracyjnych sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wynika jak został ten wniosek potraktowany przez Burmistrza S., a jak twierdzi skarżący prowadzone jest stosowne postępowanie administracyjne. Okoliczności te nie były rozważne przez Sąd I instancji w aspekcie specyfiki trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. i podjętego w ramach tego postępowania postanowienia o zwrocie zażalenia na bezczynność organu, a ich ustalenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 3 ww. ustawy Sąd określił zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego, w tym utraconego dochodu i kosztów dojazdu do Sądu, przy zastosowaniu art. 85 ust. 1 oraz art. 86 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. z 2010 r. Dz.U. Nr 90, poz. 594 ze zm.).