I SA/Wa 1582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. M., P. M. i T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Na mocy aktu notarialnego [...] z dnia [...] września 1972 r., S. M. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., przy ul. [...] o powierzchni [...] ha zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. dnia [...] listopada 1971 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. 2. W dniu [...] lipca 1991 r. S. M. złożył wniosek o zwrot tej nieruchomości. Wniosek powyższy uzupełniony został pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. przez jego następców prawnych: T. M., J. M. i P. M. (dalej powoływani jako skarżący). 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [..] z obrębu [...], stwierdzając, iż na całym przedmiotowym gruncie cel wywłaszczenia został zrealizowany. 3. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Starosta [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w W., w rejonie ulic [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia w postaci [...] na terenie części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...] na terenie obecnej działki ewidencyjnej nr [...], potwierdza zestawienie treści graficznej analizy przebiegu granic dawnych działek ewidencyjnych nr [...] w stosunku do obecnie obowiązujących granic działek ewidencyjnych ([...]). W szczególności lokalizację [...] na terenie obecnej działki nr [...] uwidaczniają Założenia techniczno - ekonomiczne - Plan sytuacyjny [...] w skali 1:1000 wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] listopada 1971 r. pod nr [...]. Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na której usytuowany jest [...], A. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. poinformowała, iż [...] zlokalizowany na przedmiotowej działce został wybudowany na początku lat [...] - tych ubiegłego wieku w ramach zatwierdzonego planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] i od tego czasu działka ta zabudowana [...] użytkowana była i jest przez członków A. Pismem z dnia [...] marca 2004 r., A. wskazała, iż na terenie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zrealizowane zostały [...]. Jak wynika z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Architektury z dnia [...] lutego 1995 r., obiekt usytuowany na nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] oddany został w użytkowanie w dniu [...] marca 1976 r. Natomiast Wydział Architektury i Budownictwa poinformował, że w zasobach archiwalnych urzędu brak jest dokumentów, świadczących o dacie powstania [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] października 2010 r. potwierdziły, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się [...], a działka nr [...] z obrębu częściowo [...], częściowo zaś [...], a częściowo działka stanowi [...]. Na nieruchomości znajdują się również [...]. Również uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek A. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie działek gruntu nr [...] w obrębie [...] potwierdza wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości co do posadowionych na nich budynków wraz datami oddania ich do eksploatacji. W powyższym orzeczeniu, Sąd Rejonowy [...] stwierdził ponadto, że A. władała przedmiotowym gruntem od dnia [...] marca 1976 r., tj. z datą [...]. 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że kwestią konieczną do wyjaśnienia zaistnienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie daty realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Należy wskazać, iż w akcie notarialnym, z mocy którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, [...] z dnia [...] września 1972 r. jest mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. dnia [...] listopada 1971 r., co wskazuje na ewidentny związek tegoż aktu z decyzją lokalizacyjną Osiedla [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniającego, zgromadził dowody niezbędne do oceny zajścia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wymienione w art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn) oraz uzasadnił należycie swe rozstrzygnięcie, przez co wypełnił dyspozycję obowiązujących go przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ale również dyspozycję przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 3 u.g.n. W świetle powyższej analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, za nieuzasadniony należy uznać zarzut odwołania co do błędnego ustalenia przez organ I instancji celu wywłaszczenia działek ewidencyjnych nr [...]. Zaniechanie przez Starostę [...] zlecenia sporządzenia opinii geodezyjnej, którego zdaniem byłoby sporządzenie mapy zawierającej położenie działek objętych postępowaniem nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy, skorelowany z przedmiotem postępowania, dawał postawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie, co zostało wykazane powyżej. Należy przy tym zastrzec, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tak ukształtowana konstrukcja przepisu art. 84 § 1 k.p.a. pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż zlecenie przez organ administracji wykonania opinii geodezyjnej nie leży w sferze jego obowiązków, a pozostaje do jego uznania, w zależności od stwierdzenia, czy jest to konieczne dla wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie. Nadto, strony postępowania reprezentowane przez pełnomocnika w niniejszej sprawie miały możliwość wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem dowodowym, opartym o treść wskazanego przepisu, czego nie uczyniły przed zakończeniem postępowania. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: - art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ugn, poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne ustalenie w decyzjach I i II instancji, że nieruchomość objęta postępowaniem została wykorzystana na cel wywłaszczenia; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w decyzjach I i II instancji konieczności: przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, celem sporządzenia mapy stanowiącej zestawienie mapy geodezyjnej zawierającej oznaczenie działek [...] z mapami załączonymi przez skarżących do pisma z dnia [...] marca 2012 r. oraz istniejącymi naniesieniami na gruncie i wskazaniem przebiegu linii rozgraniczającej pas szerokości [...] m od ul. [...], celem zwymiarowania gruntów znajdujących się w zakresie pasa gruntu szerokości [...] m od ul. [...], oraz poza tym pasem gruntu, oraz celem sporządzenia planu podziału działek objętych niniejszym postępowaniem z uwzględnieniem przebiegu linii rozgraniczającej pas szerokości [...] m od ul. [...], wobec istniejącej w decyzji [...] o lokalizacji inwestycji, wytycznej odsunięcia o [...] m od ul. [...] ([...]) [...]; pominięcie dowodów złożonych przez skarżących przy piśmie z dnia [...] marca 2012r., z których jednoznacznie wynika, że działki nie są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem znajdują się na terenie na którym decyzja lokalizacyjna nie przewidywała możliwości lokalizowania naniesień tam poczynionych; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancji zarzutów odnoszących się do postanowienia zdania drugiego uzasadnienia decyzji [...] o lokalizacji inwestycji zakładającego odsunięcie o [...] m od ul. [...] ([...]) [...], skutkującego niemożnością uznania, że grunt objęty postępowaniem został wykorzystany na cel wywłaszczenia; - sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym poprzez błędne ustalenie w decyzjach I i II instancji, że na terenie nieruchomości objętej postępowaniem, został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości; W szczególności w skardze wskazano, że decyzja wydana przez Wojewodę i poprzedzająca ją decyzją Starosty, naruszają przepisy prawa, bowiem w oparciu o złożoną decyzję lokalizacyjną, przyjąć należy, że cel wywłaszczenia nie mógł być i nie był osiągnięty. Wydanie decyzji narusza więc przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ugn. W sprawie niniejszej nie można mówić o rozciągniętej w czasie ale zrealizowanej inwestycji, lecz o samowolnym zagospodarowaniu terenu objętego postępowaniem sprzecznie z założeniami celu wywłaszczenia. Skarżący wskazali ponadto, że niezależnie od niemożności zlokalizowania [...] na terenie objętym postępowaniem (z uwagi na wytyczne decyzji lokalizacyjnej), ustawienie na działce [...] również nie czyni jej zagospodarowaną w stopniu dostatecznym, aby uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji). W sytuacji kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości. Materialne przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określa art. 137 ust. 1 ugn. 3. W przedmiotowej sprawie, przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych mają zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 216 ust. 1 ugn, ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy eksprioracyjnej zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która w dniu zawarcia tej umowy mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Przy tym na mapie do planu realizacyjnego - oprócz treści dotyczącej aktualnej sytuacji naziemnej - powinny być wykazano takie elementy: istniejące na terenie inwestycji urządzenia podziemne, a w miarę potrzeby również na terenie przyległych ulic i placów, oraz opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (ulic, placów itp.), linie zabudowy i inne elementy, o ile zostały one już wcześniej ustalone dla terenu inwestycji (§ 10 Zarządzenie Ministra Budownictwa I Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych M.P. Nr 48 poz. 373). Natomiast umowa nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] wskazującej jako cel nabycia budowę osiedla mieszkaniowego. Ta decyzja o lokalizacji inwestycji wydana została na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji ([...]). Decyzja taka określała wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie miejscowości (§ 15 ust. 2 tej uchwały). Przedmiotem tej decyzji nie było zatem ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnej infrastruktury osiedla. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie celem nabycia była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Dlatego też powołanie biegłego, w zakresie wskazanym w piśmie skarżących z dnia [...] marca 2012 r. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracyjne. 4. Nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura jak parkingi oraz strefa ochronna i tereny zielone. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, że na objętych wnioskiem o zwrot została zrealizowana infrastruktura stanowiąca integralną część osiedla mieszkaniowego. Z całą pewnością zagospodarowanie [...] stanowią infrastrukturę bezpośrednio związaną z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Przy tym organy ustaliły, że realizacja osiedla mieszkaniowego nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn, a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie eksprioracyjnej. 5. W przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie narusza konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, tym samym zwracanie części terenów osiedla w szczególności [...] itd. stanowi zaprzeczenie celu jakiemu ma służyć instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Zarzut skargi są więc całkowicie chybione i nie mogły być uwzględnione. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 ppsa Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Dlatego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.