IV SA/Gl 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 104 K.p.a. przyznał R.J. prawo do zasiłku rodzinnego na R.J. oraz W.J. w kwotach po [...] zł miesięcznie oraz prawo do jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na R.J. oraz W.J. w kwotach po [...] zł. Następnie organ, po zawiadomieniu wnioskodawcy o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłki rodzinnego i dodatków do zasiłku na okres 2010/2011, decyzją z dnia [...], nr [...] wstrzymał wypłatę R.J. wypłatę świadczeń przyznanych wyżej opisaną decyzją. W dalszej kolejności, organ po wyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych decyzją z dnia [...], nr [...] wznowił wypłatę świadczeń rodzinnych przyznanych R.J. decyzją z dnia [...], nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] organ pomocy społecznej ponownie poinformował R.J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na okres 2010/2011. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, art.3 ust. 16 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zmienił decyzję [...] z dnia [...] w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przyznanych R.J.: uchylając prawo do zasiłku rodzinnego na R.J. od dnia [...] do dnia [...] w kwocie po [...] zł miesięcznie oraz prawo do jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na R.J. od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przedłożony przez byłą małżonkę R.J. wyrok Sądu orzekającego rozwód wnioskodawcy z dnia [...] oraz powierzającego władzę rodzicielską i obciążającego byłą żonę wnioskodawcy kosztami utrzymania dziecka – R.J. Dodatkowo organ ustalił, że postanowieniem Sądu z dnia [...], sygn. akt [...] nadano klauzulę wykonalności postanowieniu Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] o ustaleniu miejsca pobytu małoletniego R.J. u matki dziecka. Mając na uwadze wyżej poczynione ustalenia organ uznał, że wnioskodawca nie sprawuje bezpośredniej opieki nad synem R.J., a także nie ponosi kosztów jego utrzymania i wychowania. Organ przytoczył treść art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że R.J. nie ponosi kosztów utrzymania syna R. dlatego należało od dnia [...], a więc od pierwszego dnia miesiąca następującego po uprawomocnieniu się wyroku rozwodowego, uchylić przyznane na to dziecko świadczenia rodzinne. W odwołaniu od tej decyzji R.J. podniósł, że istotnie w ostatnim okresie postępowania rozwodowego wystąpiły problemy wychowawcze z jego synem, który zaczął uciekać do matki. Zaznaczył jednak, że przez cały czas on sam, jak i jego ojciec wspierali finansowo syna odwołującego kupując mu ubrania, buty, plecak do szkoły. Wskazał, że nie zbierał rachunków za te zakupy, a ich kwota przewyższała wysokość przyznanego zasiłku rodzinnego. Dodatkowo zaakcentował, że organ pomocy społecznej nie zbadał sytuacji finansowej matki dziecka, która w tamtym okresie pozostawała bez zatrudnienia, a zatem nie mogła łożyć na utrzymanie dziecka. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 16 i art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Kolegium uznało, że organ I instancji uprawniony był do zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym do uchylenia z dniem 1 kwietnia 2011 r. przyznanych stronie świadczeń rodzinnych na syna R.J. Organ wyjaśnił dodatkowo, że odwołujący składając w dniu [...] wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych wskazał, że dotyczy on syna R. oraz córki W. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Okręgowy, Wydział [...] Cywilny Rodzinny w K. powierzył władzę rodzicielską nad synem R. jego matce, zatem zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołujący utracił prawo do świadczeń na syna. Organ wskazał, że świadczenia rodzinne mogą być wypłacane temu z rodziców, pod którego opieką dziecko pozostaje. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, powierzającego jednemu z rodziców sprawowania bezpośredniej pieczy nad dzieckiem, następuje konstytutywny skutek w postaci ustania związku małżeńskiego, a zatem osobą uprawnioną do pobierania świadczeń rodzicielskich staje się ten z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym obojga rodziców. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do zasiłku rodzinnego jest świadczeniem niepodzielnym, dlatego uchylenie decyzji przyznającej świadczenia nastąpiło od pełnego miesiąca, to jest od [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.J. przywołał argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc dodatkowo, że jego była żona od lat nie wywiązywała się z nałożonego na nią przez Sąd obowiązku alimentacyjnego na rzecz córki i syna, a egzekucja komornicza prowadzona w stosunku do niej okazała się bezskuteczna. Nie można więc przyjmować, że utrzymywała ona samodzielnie syna. Zaznaczył, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje nie tylko rodzicom dziecka ale także opiekunowi faktycznemu dziecka, a więc osobie, która faktycznie pokrywa koszty jego utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ odnosząc się zarzutów zawartych w skardze wskazał, że poza jego oceną pozostają relacje łączące skarżącego i jego byłą żonę zaznaczając dodatkowo, że skarżący nie może być uznany za opiekuna faktycznego dziecka bowiem, jako jego ojciec nie spełnia przesłanek zawartych w regulacji art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż wskazane w skardze. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I Instancji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] przyznającej skarżącemu między innymi prawo do zasiłku rodzinnego na rzecz syna R.J. oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. Jako podstawę prawną tejże decyzji organ przyjął regulację art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Stosownie natomiast do treści przywołanego przepisu organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie cytowanej normy następuje poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 353/08 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przepis cytowanego art. 32 ust. 1 ustawy określa nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi zatem odstępstwo od zasady trwałości tychże decyzji, a co się z tym wiąże winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Zatem wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane, a działanie takie jest dopuszczalne jedynie ze skutkiem na przyszłość z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Decyzja taka może więc wywoływać jedynie skutki ex nunc, a zatem od chwili obecnej. Gdy bowiem upłynął już okres, na który świadczenia zostały przyznane nie istnieją podstawy do uchylania lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne na podstawie art. 32 ust. 1 omawianej ustawy. Jak już bowiem wyżej zaznaczono decyzja taka ma oddziaływać na przyszłość, a nie można mówić o takich jej skutkach, jeżeli okres na który świadczenia zostały przyznane już upłynął. Uchylenie natomiast decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ze skutkiem ex tunc może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie spełnione są przesłanki uznania, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane, a co się z tym wiąże strona zobowiązana jest do ich zwrotu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy okres na jaki mocą tego rozstrzygnięcia przyznano skarżącemu prawo do świadczeń rodzinnych już upłynął, a co się z tym wiąże brak było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W sytuacji bowiem, gdy okres na który przyznano świadczenia już upłynął, a w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji wobec zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej wnioskodawcy wówczas znajduje zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem z uzasadnień decyzji organów administracji nie wynika, aby badały one zaistnienie w sprawie przesłanek nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Analizując motywy podjętych przez organy pomocy społecznej rozstrzygnięć można uznać, że w istocie ich podstawą było uznanie, że nastąpiła zmiana w sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do tych świadczeń. Organy bowiem, uznały, że po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód i powierzającego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem R.J. matce, a nie skarżącemu, zatem to matka ponosi koszty utrzymania tego dziecka, a skoro tak, to organ nie miał podstawy do wydawania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, jak już wyżej zaznaczono. Organy nie dokonywały analizy wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy, nie powołały go również, jako podstawy rozstrzygnięcia, aby można było uznać, że w istocie ustaliły, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy dokonały błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku bowiem upływu okresu na jaki świadczenia rodzinne zostały przyznane organ, mógł uchylić decyzję przyznającą te świadczenia na zasadzie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz jedynie w związku z ustaleniem zaistnienia przesłanek świadczenia nienależnie pobranego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Mając powyższe na uwadze przyjdzie stwierdzić, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji naruszają przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł , jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wyżej zaprezentowaną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz rozważą, czy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia, a jeżeli tak to wydadzą w tym zakresie odpowiednia decyzję, w której motywach zostanie należycie wykazane, że świadczenie zostało pobrane, mimo zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w treści art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie jest dopuszczalne, aby organ w decyzji zmieniającej ostateczną decyzję przyznającą stronie prawo do świadczeń rodzinnych określał datę od której następuje uchylenie czy zmiana. Skutek ten bowiem następuje w momencie, w którym rozstrzygnięcie w tym zakresie staje się ostateczne. Ścisłe określenie takiej daty, jest możliwe jedynie w sytuacji uznania, że świadczenie miało charakter świadczenia nienależnie pobranego.