V SA/Wa 2215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - ref. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. 1. W efekcie skorygowanego wniosku decyzją z dnia [...].11.2010 r. Kierownik, Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznał D. K. [...] pln tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolitą płatność obszarową za rok 2010. 2. Z uwagi na to, że wskazana wyżej decyzja zawierała nieprawidłowe ustalenia dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ew. o numerach [...] decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa aktem administracyjnym z dnia [...].07.2011 r. stwierdził nieważność wcześniej wydanej decyzji, wskazanej w punkcie 1/ uzasadnienia. 3. Uwzględniając powyższe Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...].11.2011 r. ponownie przyznał D. K. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 kwotę [...] pln. 4. W związku z wystąpieniem różnicy w kwocie [...] pln Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].08.2012 r. – stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 09.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634) i art. 104 kpa, a także art. 80 rozporządzenia Komisji (WE0 nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...) – Dz.Urz. L.316 z 02.12.2009 r., str. 65 – określił w tej wysokości kwotę przypadającą do zwrotu. 5. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].07.2012 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 4 powołanej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach zwrócił uwagę (str. 8 decyzji), że do pomyłki doszło w wyniku niefrasobliwości Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa " Przy wydaniu decyzji z dnia [...].11.2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG), co winno było nastąpić w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej (...) w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LIPS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aktualnym obrocie ortofotomapy. Równocześnie wskazano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą niezależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem muszą zostać łącznie spełnione dwie przesłanki: a/ jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz; b/ jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. O ile – zdaniem Organu – pomyłka pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (co wyżej wskazano w cytacie) jest ewidentna, to fakt ten rolnik mógł wykryć, albowiem swoim podpisem poświadczył na wniosku o przyznanie płatności, że znane mu są zasady przyznawania płatności; w szczególności powinien zadeklarować grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Ogólnikowo jedynie stwierdzono, że "składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 strona powinna podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie". Podniesiono także, że strona nie zakwestionowała – poprzez wniesienie odwołania - decyzji wskazanej w p-kcie 3 uzasadnienia. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. podniosła, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności kierowała się "szczegółową instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności (...), gdzie nie można było doszukać się jakichkolwiek konkretnych informacji, które chroniłyby przed sankcjami, jakie są nakładane". Kierując się nimi dokonał korekty wniosku. Skarżąca dalej dostrzegła, że została wezwana do złożenia wyjaśnień (pismo z dnia [...].09.2010 r.) i już wówczas "pracownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obsługujący wniosek miał wątpliwości co do maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do ubiegania się o płatność do w/w działek. Złożona korekta uwzględniała obszar kwalifikujący się do przyznania płatności, nie tylko podany we wniosku (...), ale także zatwierdzony przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrującego wniosek". Dalej dostrzeżono, że nie tylko błędu nie wykrył skarżący: "nie wykrył tego również wzywający pracownik zatwierdzając złożoną korektę i doprowadzając do wypłaty wówczas zakwalifikowanych środków za zgłoszone powierzchnie". Skarżący wreszcie podniósł, że nie zaskarżył wcześniejszych decyzji (z p-ktu 2-3 uzasadnienia), albowiem "pogubił się" w zawiłych procedurach 7. Organ – w odpowiedzi na skargę – zażądał jej oddalenia podnosząc argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne – podobnie jak powszechne wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje w – ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji , postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie można zatem – co do zasady – zastępować organ administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co w praktyce oznacza, iż państwo prawne jest pewnym ideałem, do którego należy dążyć. Istnieją oczywiście warunki brzegowe tego ideału. Pierwszy – materialny – polega na tym, że wszelkie reakcje organów administracji publicznej na zachowaniu obywatela muszą mieć oparcie w przepisach prawa administracyjnego interpretowanych ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela. Drugi warunek – mający także istotne znaczenie – to oparcie funkcjonowania państwa na mechanizmie Monteskiuszowskiego trójpodziału władzy, z istotnym udziałem władzy sądowniczej. W związku z tym warto dostrzec nie tylko sam podział ale także i potrzebę wzajemnego kontrolowania się władz. W tym zaś zakresie bezwzględnie winna być stosowana zasada legalizmu, której treścią jest to, że władza publiczna może działać jedynie na podstawie i – co istotne – w granicach prawa. Nie korzysta ona – w przeciwieństwie do obywatela – z idei tzw. Pierwotnej wolności. Ta zaś – w myśl zasady: co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone – stwarza możliwość korzystania przez obywatela z szeregu wolności, o ile nie zostały one ograniczone przez ustawodawcę. W dobie multicentrycznego funkcjonowania prawa należy dostrzec potrzebę zdefiniowania na nowo pozycji władzy sądowniczej. Stosowanie prawa rodzinnego, a także europejskiego wymaga porzucenia formalizmu na rzecz urzeczywistnienia rzymskiej zasady ius est ars boni et aequi. Sąd – poprzez sędziów tworzących poszczególne składy orzekające – winien prezentować zdolność ważenia poszczególnych wartości wynikających z różnych systemów normatywnych, napisanych przez ustawodawcę niekiedy niedoskonale. Prawo nie działa bowiem w próżni, funkcjonuje w otoczeniu norm moralnych i obyczajowych. III. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153 poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak i samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. IV. W powyższym kontekście – stosowania do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ) cyt. dalej jako p.p.s.a – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postępowania z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. V. W kontekście poczynionych rozważań i powołanej zasady ius est ars boni et aequi poczynić wypada pewne uwagi natury ogólnej rzutujące na interpretację i stosownie norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że przystępując do Unii Europejskiej polscy negocjatorzy zaaprobowali wysoce niekorzystne warunki; przyjęty system wsparcia w krajach tzw. Starej Unii jest zdecydowanie korzystniejszy i wyraża się wyższymi stawkami dopłaty do 1 ha mimo tego, iż tamtejsi rolnicy – z racji prowadzenia działalności w ramach stabilnego systemu politycznego rynkowego – zdecydowanie wyprzedzają technologicznie polskich rolników. Okazuje się, że w najbliższej perspektywie budżetowej 2014 – 2020 nasi rolnicy nie mogą liczyć na równe traktowanie w Unii Europejskiej, a zatem – o czym niżej – warto przyjąć w urzędach zasadę, iż brak solidaryzmu ze strony struktur europejskich należy wyrównywać " życzliwą" interpretację przepisów. Jest to konieczne chociażby z tego względu, że od polskiego chłopa wymaga się konkurowania na wspólnym rynku z rolnikami, który pobiera blisko dwukrotnie wyższe dopłaty; zaznaczyć przy tym należy, że oceny środków do produkcji rolnej, maszyn są ujednolicone dla wszystkich europejskich rolników. Dobrym przykładem – właściwego traktowania własnych rolników i wytwórców – są kraje tzw. Starej Unii Europejskiej, które – aby ich obywatele mogli skorzystać z dopłat – uznali, np. że marchew jest owocem a ślimak uchodzi za rybę słodkowodną. Wprawdzie są to konstatacje sprzeczne z elementarną wiedzą lub służą obywatelom tych państw umożliwiając pozyskanie dopłat. Tak więc stosując nadmierny rygoryzm w interpretacji prawa polskie organy prezentują kierunek myślenia, który jest sprzeczny z praktyką europejską, pogłębia się tym samym ekonomiczna przepaść pomiędzy polskim rolnikiem a jego odpowiednikiem funkcjonującym w Europie Zachodniej, co jest sprzeczne z ideą solidaryzmu. VI. Nie ulega wątpliwości, że kluczowe w rozpatrywanej sprawie mają przesłanki skodyfikowane w treści art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą niezależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności nie istnieje, o ile zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: a) jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu (w sprawie organ stwierdza, iż on ponosi winę za pomyłkę) oraz b) jeżeli błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika. Tak więc ocenić należy jedynie przesłankę z p-ktu b), której spełnienie budzi wątpliwości Organów orzekających w sprawie. Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi stanowić treść wezwania skierowanego do strony w dniu [...].09.2010 r., która dotyczyła – w części – także wielkości działek istniejących upraw. Organ zażądał też – w przypadku osobistego stawiennictwa – przedłożenia dokumentów w postaci aktualnych wypisów z ewidencji gruntów, aktów notarialnych itp. (zob. k.8 akt adm.). W efekcie sporządzono lakoniczną notatkę, a Organ nie zadbał o to aby poczynić elementarne ustalenia w zakresie objętym wezwaniem; odnotował tylko, iż Skarżący "użytkuje działki [...] rolniczo kosi trawę i jest utrzymana dobrej kulturze rolnej", co – zdaniem Sądu – nie budziło w sprawie najmniejszych wątpliwości. Nie poczyniono natomiast – w sporządzonym dokumencie – żadnych ustaleń co do wielkości działek; nie odnotowano stanowiska strony w tej kwestii. Brak jest też informacji czy Skarżącemu ujawniono, iż Organ dysponuje bazą referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz danymi uzyskanymi na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aktualnym obrazie ortofotomapy i jakie w tym zakresie istnieją zastrzeżenia w konfrontacji z powierzchnią wskazaną we wniosku o przyznanie płatności (k.3-6 akt adm.). VII. Wskazać zatem należy, że w aktualnym materiale dowodowym brak jest podstaw aby uznać, iż "błąd ten mógł być wykryty przez rolnika". Pracownik (zapewne specjalista w wykonywaniu podejmowanych czynności) wzywając skarżącego do złożenia wyjaśnień nie odnotował informacji, które pozwoliłyby rozwiać wątpliwości w sporządzonym dokumencie z dnia [...].09.2010 r., także co do wielkości działek. Pracownik ten zapewne uznał, iż są one podane prawidłowo i w efekcie ich wielkość nie została zakwestionowana także w korekcie (k. 10-11 akt adm.). Świadczy o tym późniejsze wydanie merytorycznej decyzji. VIII. Nie ulega wątpliwości, że aby wykryć nieścisłości co do wielkości działek Skarżący powinien być powiadomiony o tym, iż Organ posiada informacje w bazie danych, o których była mowa w punkcie VI uzasadnienia. Są to wysoce specjalistyczne instrumenty, którymi rolnik nie dysponował. Skoro Organ nie potrafił z nich prawidłowo skorzystać, to skąd rolnik mógł posiąść wiedzę w tym zakresie i móc błąd – w zakresie ustaleń faktycznych – wykryć? Tę kwestię – w zakresie sporządzenia oświadczenia (k. 9 akt adm.) – a w szczególności braku jakichkolwiek uwag powiązanych z wezwaniem należy wyjaśnić poprzez przesłuchanie w charakterze świadka osoby, która w tym dniu przyjęła rolnika i wyjaśniała kwestie objęte wezwaniem. Wówczas należy też ustalić, czy urzędnik ujawnił rolnikowi to, że wielkości działek podane we wniosku pomocowym różnią się od tych, które wynikają z posiadanych baz i ortofotomapy. Do takiego zachowania był zobowiązany treścią art. 8 i 9 kpa. IX. Zdaniem Sądu wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji (k. 19 akt adm) i przyznaniu dopłat w pomniejszonej wysokości (k. 22-23 akt adm.) nie przesądza automatycznie o konieczności zwrotu nadpłaty. Stąd te akty administracyjne nie wiążą Sądu w zakresie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności – patrz pkt VI uzasadnienia. Tak więc rozstrzygnięcie sprawy – w powyższym zakresie – wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Koniecznie zatem należy ustalić prawidłowo stan faktyczny, a następnie przejść do fazy stosowania przepisów prawa materialnego. X. W kwestii twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i złożonych przez rolnika zapewnień, że "znane mu są zasady przyznawania tychże płatności", co ma skutkować tym, iż "skarżący znał również zasadę, zgodnie z którą nienależycie pobrana płatność podlega zwrotowi" wskazać trzeba, że jest to czysta fikcja. Ani w tym zakresie nie przeprowadzono rzetelnej akcji informacyjnej polegającej np. na doręczeniu rolnikom aktów normatywnych, które te kwestie regulowały, ani inny sposób – udokumentowany w toku postępowań administracyjnych – nie przekazano wiedzy, która zapobiegałaby patologii. Zwrócić uwagę należy na to, iż dostęp do aktów normatywnych tzw. Prawa unijnego jest zdecydowanie trudniejszy aniżeli rodzimego ustawodawcy, toteż winno rzutować na kwestię oceny działania beneficjenta. XI. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 ust. 1 a i ust. 1 c oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.