I OSK 939/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/12 oddalił skargę spółki [...] S.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 lutego 2012 r., spółka [...] S.A. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prawa użytkowania wieczystego przysługującego ww. spółce do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ulicy [...] (działka ew. nr 111) w prawo własności. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późń. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późń. zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 b pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 t.j.), odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy Śródmieście przy ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 488 m2. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1b pkt. 2 ww. ustawy - przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ m. in. wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 1 ust. 1 stwierdza, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu m. in. w pkt. 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z ust. 1b, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Zdaniem organu, zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1 b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Jak podkreślił organ, w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] był Bank Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie działający na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz.U. z 2003 r. Nr 65, poz. 594), który zgodnie z art. 2 tej ustawy był zarówno w dniu 13 października 2005 r., jak i nadal jest - bankiem państwowym. Reasumując - organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ww. ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy spółce [...] S.A. nie przysługuje. Na powyższą decyzję spółka [...] S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd m. in. stwierdził, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 1 ust. 1 stwierdza, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) art. 1 ust. 1b formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt. 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ust. 1b, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. W ocenie Sądu - zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1 b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Jak podkreślił Sąd, za taką wykładnią przepisów przemawia niewątpliwie wykładnia literalna. Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Wykładnia rozszerzająca w takiej sytuacji jest – zdaniem Sądu - niedopuszczalna. Jednocześnie Sąd podkreślił, że fragment uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) nie może stanowić o treści wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca dokonał wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy grupami podmiotów, wskazując na wyłączenie osób prywatnych z możliwości nabycia na własności, jeżeli stały się nabywcami nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Ustawodawca mógł przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, iż nie wymaga przekształcenia w omawianych sytuacjach. Rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości jest w ustawodawstwie dopuszczalne i nie narusza norm konstytucyjnych. Stanowi natomiast przejaw wykonywania władzy ustawodawczej w granicach objętych Konstytucją i pozostałymi przepisami właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. Podsumowując – Sąd stwierdził, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] był Bank Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie działający na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 594), który zgodnie z art. 2 tej ustawy był zarówno w dniu 13 października 2005 r. jak i nadal jest bankiem państwowym. W związku z powyższym – w ocenie Sądu pierwszej instancji - organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 spółce [...] S.A. nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] S.A. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2) ww. ustawy oraz art. 1 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykładania literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyłączył następców prawnych podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez względu na ich status z zakresu podmiotowego przedmiotowej ustawy, podczas gdy z wykładni literalnej, systemowej i celowościowej ww. przepisów wynika, że ustawodawca wyłączył jedynie możliwość przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do podmiotów spełniających warunki określone w art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie obejmując zakresem wyłączenia podmiotów, które po dniu 13 października 2005 r. nabyły od takich podmiotów prawo użytkowania wieczystego i nie spełniają warunków określonych w art. 1 ust. 1b tej ustawy; 2. art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nie powinien on zostać zastosowany, albowiem należąca do Skarżącej nieruchomość nie spełnia warunków określonych w tym przepisie i z tego powodu przepis ten nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie; 3. art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że objęcie zakresem ustawy podmiotów, które po dniu 13 października 2005 r. nabyły prawo użytkowania wieczystego od podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b pkt 2) ww. ustawy wymagałoby zastosowania wykładni rozszerzającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wyraźnie wskazuje, że podmioty te są objęte zakresem podmiotowym ustawy i są uprawnione do uzyskania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jedyną okolicznością, która mogłaby uniemożliwić przekształcenie, jest status prawny nieruchomości, który jak wynika z zarzutu nr 2 nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1b pkt 2) ww. ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w obu instancjach, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 83), zwanej dalej "ustawą", z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia. Według tego przepisu wyłącza się z tego zakresu nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (pkt 2). Według art. 1 ust. 1b ustawy jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. Sytuacja kiedy w tej dacie prawo przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wyklucza przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślenia wymaga, że zgodnie według ust. 1b art. 1 ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie – to roszczenie o przekształcenie nie przysługuje. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez na przykład państwową osobę prawną na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie argumentacji skarżącej kasacyjnie za prawidłową oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy. W motywach skargi kasacyjnej Skarżąca odwołuje się do wykładni celowościowej, podnosząc, że z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) wynika, iż celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne: "Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zawarta w uzasadnieniu projektu nowelizowanej ustawy nie uzasadnia innej wykładni powołanych przepisów niż dokona powyżej. W ustawie w sposób jednoznaczny określono kategorie podmiotów uprawnionych do prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca mógł przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, że nie wymaga przekształcenia w prawo własności w przypadku gdy w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym była państwowa albo samorządowa osoba prawna. Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni przepisów ustawy w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. Zaskarżonemu wyrokowi nie można zatem zarzucić wadliwości, a skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a ----------------------- 8