II OSK 1305/13

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak /spr/ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 764/12 w sprawie ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 11 lipca 2012 r. nr RzPP-ZPR-470-39-7/EP/12 w przedmiocie uznania praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 764/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z 11 lipca 2012 r. nr Rzep-ZPR-470-39-7/EP/12 w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją Nr RzPP-ZPR-470-39-7/EP/12 z dnia 11 lipca 2012 r. Rzecznik Prawa Pacjenta na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r., poz. 159), orzekł o uznaniu praktyk stosowanych w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej im. Dr Barbary Borzym w Radomiu w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań polegających na: 1) pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w szpitalu; 2) ograniczeniu prawa do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami w Oddziale Psychiatrycznym dla Dzieci i Młodzieży (Oddział) ww. Szpitala jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów i zakazał ich stosowania. Zobowiązał także skarżącą do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk (które naruszają zbiorowe prawa pacjentów) w terminie do dnia 30 października 2012 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r., w związku z uzyskaniem informacji w zakresie pobierania opłat w wysokości 5 zł za zaświadczenia lekarskie, w tym za zaświadczenia o pobycie w szpitalu oraz dotyczących ograniczania pacjentom prawa do kontaktu z innymi osobami, wszczęte zostało postępowanie w sprawie stosowania przez skarżącą praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Powyższe okoliczności potwierdzone zostały w wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej u skarżącej w okresie od dnia 14 do dnia 22 września 2011 r. Wedle ustaleń protokołu kontroli z dnia 30 października 2011 r. stwierdzono m.in.: 1) ograniczony kontakt z osobami bliskimi, gdyż wizyty osób odwiedzających mają miejsce poza oddziałem, w wydzielonym pomieszczeniu w obecności personelu. W Oddziale wprowadzane są zakazy odwiedzin i możliwości kontaktowania się przez telefon; 2) brak kontaktu telefonicznego z osobami bliskimi, albowiem pacjenci mają udostępniony kontakt telefoniczny tylko z opiekunami prawnymi w wyznaczonych porach dnia (komunikat z tablicy informacyjnej – "Pacjenci mogą telefonować do opiekunów prawnych w godzinach np. 11:00–11:30 i 19:30–20:30", komunikat w dyżurce pielęgniarek – "Pacjenci przyjęci do tutejszego Oddziału ze Schroniska dla Nieletnich mają zakaz telefonów i spacerów". Wskazano, że aparat telefoniczny usytuowano w dyżurce pielęgniarek, zaś pacjenci mogą korzystać z kart telefonicznych podarowanych przez Telekomunikację Polską S.A. – limit dzienny wynosi 15–30 impulsów dla wszystkich pacjentów przebywających w oddziale. Rozmowy telefoniczne odbywają się w obecności personelu; 3) pobieranie opłat w wysokości 5 zł za wydawanie zaświadczeń lekarskich i zaświadczeń o pobycie w szpitalu. Zaświadczenia wydaje się po okazaniu dowodu wpłaty. Wskazując treść obowiązujących przepisów prawa Rzecznik Praw Pacjenta wywiódł, że w świetle regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych. Pojęcie "zbiorowe" prawa pacjentów odnosi się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość – grupę zasługującą na szczególną ochronę. Dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego ma ściśle określonego adresata, czy też kierowane jest do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Przy czym adresatem takiego bezprawnego działania podmiotu leczniczego może być zarówno każdy pacjent lub potencjalny pacjent. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, pacjent ma prawo do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami, jak również do uzyskania zaświadczenia lub orzeczenia lekarskiego na zasadach określonych w art. 16 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Ponadto zgodnie z art. 13 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.), osoba z zaburzeniami psychicznymi przebywająca w szpitalu psychiatrycznym lub w domu pomocy społecznej ma prawo do porozumiewania się bez ograniczeń z rodziną i innymi osobami; korespondencja takiej osoby nie podlega kontroli. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ww. kontekście organ stwierdził, że w sprawie doszło do stosowani praktyk naruszających zbiorowe oprawa pacjentów. Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, zaś stosowane w szpitalu praktyki miały charakter bezprawny, tj. niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Podał, zgodnie z ustaleniami protokołu z kontroli, wizyty osób odwiedzających mają miejsce poza oddziałem w wydzielonym pomieszczeniu w obecności personelu. W Oddziale wprowadzane są zakazy odwiedzin i możliwości kontaktowania się przez telefon. Ponadto, jak wynika z komunikatów umieszczonych na tablicy informacyjnej oraz w dyżurce pielęgniarek, pacjenci mają kontakt telefoniczny tylko z opiekunami prawnymi w wyznaczonych porach dnia ("Pacjenci mogą telefonować do opiekunów prawnych w godzinach np. 11:00–11:30 i 19:30–20:30", "Pacjenci przyjęci do tutejszego Oddziału ze Schroniska dla Nieletnich mają zakaz telefonów i spacerów"). Aparat telefoniczny znajduje się w dyżurce pielęgniarek. Pacjenci mogą korzystać z kart telefonicznych podarowanych przez Telekomunikację Polską S.A., zaś limit dzienny wynosi 15–30 impulsów dla wszystkich pacjentów przebywających w oddziale, a rozmowy telefoniczne odbywają się w obecności personelu. Organ uznał, że dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują na naruszenie prawa do kontaktu, o którym mowa w art. 33 ust.. 1 ustawy o prawach pacjenta oraz w art. 13 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Rzecznik Praw Pacjenta nie uwzględnił stanowiska skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r., iż zasady dostępu do automatu telefonicznego znajdowały swoje uzasadnienie w ochronie mienia szpitala, które to dobro nie jest mniej chronione niż dobro pacjenta. Nie przyjął także jej poglądu (zawartego w piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r. w odniesieniu do protokołu kontroli z dnia 30 października 2011 r. wraz z informacją o podjętych działaniach), że ograniczenie prawa pacjenta do kontaktu uzasadniają czynniki ekonomiczne (np. brak kontroli nad czasem wykonywanych połączeń na koszt szpitala). Wyjaśnił, że w tym zakresie, art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, dopuszcza możliwość ograniczenia prawa pacjenta jedynie w trzech przypadkach, tj. wystąpienia zagrożenia epidemicznego; bezpieczeństwa zdrowotne pacjentów; możliwości organizacyjnych podmiotu leczniczego. W sprawie nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek. Odnosząc się do kwestii pobierania od pacjentów opłat za wydanie zaświadczenia o pobycie w szpitalu oraz o stanie zdrowia w wysokości 5 zł w trybie określonym w zarządzeniu Nr 17/2006 z dnia 20 czerwca 2006 r. Dyrektora Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu organ wskazał, że kwestia niniejsza uregulowana została w art. 16 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, określających kategorie zaświadczeń, które na podstawie przepisów ww. ustawy nie przysługują. Za bezprawne uznał uzależnianie wydania jakiegokolwiek zaświadczenia lekarskiego od uiszczonej uprzednio przez pacjenta opłaty w wysokości 5 zł. Podkreślił przy tym, że powołane wyżej zarządzenie Dyrektora nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów zaświadczeń, od wydania których jest pobierana opłata. Zarządzenie to w konsekwencji powoduje pozbawienie lub ograniczenie prawa pacjentów do uzyskania bezpłatnego zaświadczenia lekarskiego. Rzecznik Praw Pacjenta podał, że nie uwzględnił złożonych w tym zakresie wyjaśnień skarżącej, że odpłatność dotyczyła tylko zaświadczeń wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jeżeli pacjent informował o takim celu, to zaświadczenie było i jest wydawane bezpłatnie, zgodnie z treścią obowiązujących przepisów. Uznał, że samo twierdzenie skarżącej o wydawaniu zaświadczeń zgodnie z przepisami ww. art. 16 nie jest dowodem na badaną okoliczność, powyższego nie potwierdza także "zdjęcie" informacji dotyczącej pobierania opłat za wydawanie zaświadczeń, wywieszonej w szpitalu w styczniu 2012 r. Utrwalona na zdjęciu informacja zawiera wykaz przysługujących pacjentowi bezpłatnych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich oraz wskazanie przypadków, w których wydanie orzeczenia lub zaświadczenia lekarskiego finansowane jest przez podmiot, na zlecenie którego zostaje przeprowadzone badanie, wydane orzeczenie lub zaświadczenie. Zawiera także zalecenie prowadzenia rejestru wydanych zaświadczeń (zawierającego numer zaświadczenia, datę jego wydania, dane personalne osoby, której zaświadczenie dotyczy oraz czytelny podpis osoby wystawiającej). Informacja zawiera również nieczytelną pieczątkę wraz z podpisem osoby sporządzającej. Z informacji tej nie wynika natomiast, by dotyczyła Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu od kiedy obowiązuje i gdzie została umieszczona; czy pacjenci mieli w ogóle możliwość zapoznania się z jej treścią oraz w jaki sposób zobowiązuje pracowników skarżącej do wydawania zaświadczeń w sposób w niej określony. Ponadto treść ww. informacji jest sprzeczna z Zarządzeniem Dyrektora Szpitala 20 czerwca 2006 r., które nadal obowiązuje. Rzecznik Praw Pacjenta podał, że opisane wyżej praktyki nie były adresowane konkretnie, lecz mogły dotyczyć każdego potencjalnego pacjenta skarżącej. Miały one charakter wewnętrzny i zorganizowany, ujęte bowiem zostały w wewnętrznych regulacjach obowiązujących w szpitalu w formie zarządzeń, informacji umieszczanych na tablicach. Wyjaśnił następnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ciężar udowodnienia okoliczności zaprzestania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów spoczywa na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych albo na organizatorze strajku. Wskutek nieudowodnienia przez skarżącą, że rzeczone praktyki nie są już stosowane, należy przyjąć, iż nadal mają miejsce. Zaznaczył przy tym, że stwierdzenie zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów nie może być oparte wyłącznie na twierdzeniach skarżącej, powinno znaleźć oparcie w materiale dowodowym, co stanowi proceduralny warunek legalności wydanej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącej umorzenia postępowania organ stwierdził, że nie została spełniona, warunkująca umorzenie ustawowa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, bowiem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Rzecznik Praw Pacjenta może zakończyć postępowanie, przez wydanie decyzji w trybie art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia: 1) art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. w związku z art. 65 ustawy o prawach pacjenta, przez niedopuszczenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci oględzin i zdjęć; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 65 ustawy o prawach pacjenta, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; 3) art. 64 ust. 1 i art. 5 ustawy o prawach pacjenta, przez jego niewłaściwe zastosowanie i że ograniczenie rozmów telefonicznych z telefonu Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu stanowi naruszenie praw pacjenta przy możliwościach organizacyjnych skarżącej, a w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta przez jego niezastosowanie; 4) art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, przez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca nie pobiera opłat od pacjentów za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w sytuacjach określonych w art. 16 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca zarzuciła organowi administracji niewyjaśnienie sprawy i nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez nią dowodów – po zrealizowaniu określonego w art. 64 ust. 5 ustawy o prawach pacjenta obowiązku. Za rażące naruszenie prawa uznała pominięcie wniosku o oględziny zwłaszcza, że organ nie dał wiary zdjęciu załączonemu do pisma z dnia 19 czerwca 2012 r. Wniosek o oględziny został złożony pismem z dnia 4 stycznia 2012 r., które nie zostało uwzględnione w postępowaniu dowodowym. Podała także, że w toku rozpoznania sprawy organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił bowiem wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin, bezpodstawnie nie uwzględnił w swych rozważaniach dokumentu w postaci stanowiska skarżącej z dnia 22 grudnia 2011 r. Skarżąca podała, że brak było jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie okoliczności wyłączającej stwierdzenie naruszenia praw pacjenta do kontaktu telefonicznego z przyczyn organizacyjnych. Wyczerpujące wyjaśnienia w tym zakresie znalazły się na s. 5 pisma skarżącej z 22 grudnia 2011 r. i jeżeli organ miał wątpliwości co do zasadności stosowania pewnych ograniczeń w dostępie do telefonów (np. ograniczenie na prośbę rodziców, ograniczenie z uwagi na agresję), to mógł w tym zakresie wystąpić o opinię. Zdaniem skarżącej w sprawie nie doszło do bezprawnych działań naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Wskutek uchybień w postępowaniu dowodowym i opisaniu stanu faktycznego bez jego weryfikacji po otrzymaniu stanowiska pisma z 22 grudnia 2011 r. organ nie wskazał postaci zachowania bezprawnego, która miałaby miejsce. Uznając, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, organ nie uwzględnił dbałości o mienie jednostki sektora finansów publicznych będącej w trudnej sytuacji finansowej. Nie jest bezprawnym działanie skarżącej, która przy skromnych możliwościach organizacyjnych i finansowych (brak telefonu w miejscu innym niż dyżurka pielęgniarek) starała się zapewnić przestrzeganie uprawnienia pacjenta w dostępie do kontaktu telefonicznego. Okolicznością wyłączającą bezprawność w tym zakresie jest art. 52 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie pozwalający narażać skarżącej na ryzyko poniesienia kosztów dużej ilości rozmów i zniszczeń przy przychodach mniejszych od kosztów. Za nieuprawnione skarżąca uznała także stanowisko organu, że uczestnictwo personelu przy spotkaniach pacjentów z bliskimi było bezprawne. Personel uczestniczył w tych spotkaniach wyłącznie na prośbę osób bliskich. Stanowisko w tym przedmiocie organ pominął, zaniechał też wystąpienia do Konsultantów w celu ustalenia prawidłowości takiego postępowania, mimo stosownego wniosku o oględziny, nie weryfikował też faktów wskazanych w piśmie z 22 grudnia 2011 r. Skoro z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika bezprawność działania i nie spełnione były przesłanki w art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, to zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto skarżąca podniosła, że pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. zgłosiła zaprzestanie praktyk mogących mieć znamiona naruszania praw pacjenta – przeniesiono telefon na korytarz, usunięto kartki z informacją o ograniczeniach w wykonywaniu połączeń telefonicznych i wyjściach. Tym samym, nawet przyjmując bezprawność którejś z postaci wskazanych wyżej działań skarżącej, brak było elementu stanu faktycznego pozwalającego wydać decyzję w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta. Co najwyżej organ miał prawo wydać decyzję na podstawie ust. 4 ww. art. 64, stwierdzając zaniechanie stosowania praktyk. Uznał, że organ nie powołał żadnego dowodu wskazującego na pobranie opłaty od osoby, od której opłata ta nie powinna być pobierana, zatem bezpodstawnie przyjął wykładnię zarządzenia nr 17/2006 sprzeczną z ustawą. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 11 lipca 2012 r., wydana w oparciu o przepis art. 59, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i o Rzeczniku Praw Pacjenta, uznająca praktyki stosowane w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań polegających na: pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w szpitalu oraz ograniczeniu prawa do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami w Oddziale Psychiatrycznym dla Dzieci i Młodzieży ww. Szpitala jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i zakazująca ich stosowania. Nadto zobowiązująca do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania rzeczonych praktyk. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu – Rzecznika Praw Pacjenta jest zobowiązanie do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjenta, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera przepis art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań: 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku, które mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Na mocy ust. 2 powołanego przepisu zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i o Rzeczniku Praw Pacjenta Sąd wskazał, że z bezprawnością mamy do czynienia, gdy zachowanie jest sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub polega na niedopełnieniu obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania. Dla zakwalifikowania praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Ponadto naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta ustalił stan faktyczny w zakresie naruszenia praw pacjentów m.in.: w oparciu o przeprowadzoną kontrolę doraźną, wnioski wyprowadzone z powyższej kontroli oraz dokumentację. W ocenie Sądu przeprowadzonemu postępowaniu i jego ocenie, co do wyczerpania dyspozycji art. 59 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, należy zarzucić cechy dowolności. Po pierwsze Sąd stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że m.in. praktyki stosowane w Szpitalu skarżącej w postaci bezprawnych zorganizowanych działań polegały na ograniczeniu prawa do kontaktu korespondencyjnego, gdy tymczasem z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby organ prowadził postępowanie w tym zakresie. Już tylko ta okoliczność wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na jakiej więc podstawie Rzecznik ustalił ograniczenie do kontaktu korespondencyjnego. W ocenie Sądu taka konsekwencja organu w decyzji wynikała z całej treści przepisu na który powoływał się organ, a mianowicie treść art. 33 ust. 1 ww. ustawy o prawach pacjenta. Po drugie, Sąd podkreślił, że z przeprowadzonego postępowania przez Rzecznika wynika, że w okresie objętym kontrolą nie wpłynęła żadna skarga pacjenta dotycząca jakichkolwiek ograniczeń ze strony skarżącej na prawa do kontaktu osobistego, czy telefonicznego. W sytuacji braku pewności organu, czy dochodziło do ograniczenia kontaktów nieletnich pacjentów np. z rodzicami, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Niewątpliwie ustalenia wymagało, czy pomimo stosownych zakazów (komunikatów skarżącej o zasadach korzystania z telefonów, na które wskazuje Rzecznik) – faktycznie takie sytuacje miały miejsce. Czy pacjenci rzeczywiście nie mogli korzystać z własnych telefonów komórkowych, czy były pisemne skargi na uniemożliwienie skorzystania kontaktu telefonicznego pacjenta z rodzicem. Wreszcie ustalenia wymagało również, czy pacjenci mogli korzystać z własnych kart telefonicznych, a nie tylko kart podarowanych przez Telekomunikację Polską S.A. oraz na czym polegały ograniczenia w możliwości dostępu do automatu telefonicznego poza określonymi godzinami i czy takie sytuacje miały miejsce. Również stwierdzić należy, że słusznie skarżący podniósł, że nie odniesiono się do stanowiska Szpitala w zakresie "iż zasady dostępu do automatu telefonicznego znajdowały swoje uzasadnienie w ochronie mienia Szpitala". Sąd nie ma wątpliwości, że działania podjęte przez Rzecznika mają na celu ochronę praw pacjenta, tym bardziej, że ochrona ta wiąże się z ochroną dóbr o wartości najwyższej, takich jak zdrowie i życie, nie mniej rozważenia wymagało w zakresie postawionego Szpitalowi zarzutu, w jaki sposób skarżąca może wypełnić dyspozycję wynikającą z treści art. 33 ustawy o prawach pacjenta (co do kontaktu pacjentów z aparatu telefonicznego na oddziale) z własną ochroną mienia, w sytuacji gdy mamy do czynienia z pacjentami o różnych stopniach upośledzeń, bądź zaburzeń psychicznych. W przypadku wątpliwości w wyjaśnieniu tej kwestii należało zasięgnąć opinii specjalisty np. Konsultanta. Wyjaśnienia wymagało, czy skarżąca prowadziła rejestr w zakresie kontaktów telefonicznych z aparatu umieszczonego w pomieszczeniu dyżurki pielęgniarek, bądź czy prowadzono jakikolwiek rejestr z dostępu z aparatu telefonicznego i czy mógł on mieć wpływ na ocenę dokonaną przez organ. Podobna sytuacja odnosi się do zarzutu w zakresie kontaktu osobistego. Z ustaleń dokonanych przez Rzecznika Praw Pacjenta nie wynika, aby w okresie objętym kontrolą wpłynęły skargi co do ograniczeń prawa do kontaktu osobistego. Nie wynika z przeprowadzonego postępowania, czy odwiedziny bliskich zawsze odbywały się w wyodrębnionym pomieszczeniu, jeżeli tak, jaka była tego przyczyna, nadto czy regułą było, że podczas odwiedzin obecny był personel, czy też obecność personelu szpitalnego wynikała z innych przesłanek. Nie ustalenie tych okoliczności ma istotne znaczenie do wykazania koniecznych przesłanek wskazanych w treści art. 59 ust. ustawy. W zaskarżonej decyzji w pkt 1) organ uznał za bezprawne pobieranie opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz o pobycie w szpitalu. Przy ocenie powyższego organ w znacznym zakresie oparł się na dowodach z dokumentów: zarządzeniach Dyrektora, Regulaminie. Nie mniej uznając praktyki stosowane w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej polegające na pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich, Rzecznik nie ustalił, czy w kontrolowanym okresie wydawano takie zaświadczenia za opłatą (i bez opłaty), czy była prowadzona ewidencja wydawanych zaświadczeń za pobraniem opłaty, ile wydano zaświadczeń za pobraniem opłaty, kto na oddziale Psychiatrycznym zajmował się wydawaniem takich zaświadczeń, czy powyższe kwestie wykonywała inna komórka szpitala. Oceniając powyższą kwestię należało również ustalić lub co najmniej podjąć próbę ustalenia, ile pieniędzy uzyskano za wydanie zaświadczeń. Takie dane Rzecznik mógł ustalić, żądając stosownej informacji z Działu Ekonomiczno- Finansowego skarżącej. Tymczasem z przeprowadzonego przez Rzecznika postępowania nie wynika, aby podejmował on próbę ustalenia powyższych danych. W tej sytuacji dokonana przez organ ocena, co do podejmowania przez Szpital bezprawnie zorganizowanych działań lub zaniechań jest co najmniej przedwczesna i skutkująca uwzględnieniem skargi. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Rozważania i konkluzje Sądu prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, które miało wpływ na wynik sprawy. To powoduje konieczność jej uchylenia, gdyż jak słusznie zarzucono w skardze doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję. Rzecznik Praw Pacjenta wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia; 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez przyjęcie, że istnieje konieczność uchylenia decyzja Rzecznika Praw Pacjenta, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego oraz procesowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta w całości, mimo że organ nie naruszył przepisu art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), jednocześnie podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nieprzeprowadzenie przez organ w toku postępowania administracyjnego dowodu na okoliczność: skarg pacjentów, uzasadnienia ograniczenia dostępu pacjentów do automatu telefonicznego z uwagi na ochronę mienia Szpitala, korzystania przez pacjentów z własnych kart telefonicznych, prowadzenia rejestru kontaktów telefonicznych i osobistych, ewidencji wydawanych zaświadczeń za pobraniem opłaty, ilości wydanych zaświadczeń za pobraniem opłaty, osoby zajmującej się wydawaniem takich zaświadczeń w Szpitalu, wykonywania tych zaświadczeń przez inną komórkę organizacją Szpitala oraz ilości pieniędzy uzyskanych za wydanie tych zaświadczeń nie mogło mieć istotnego wpływu na treść decyzji Rzecznika Praw Pacjenta; 4) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 k.p.a. przez zastosowanie normy tych przepisów i wyprowadzenie przez Sąd błędnych wniosków polegających na ocenie, że przeprowadzonemu przez organ postępowaniu należy zarzucić cechy dowolności skoro określone w sprawie fakty zostały udowodnione w sposób wszechstronny przy użyciu środków dowodowych, które nie były sprzeczne z prawem; 5) art. 141 § 4 przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku sposobu dalszego postępowania organu. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 390 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna został oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z 11 lipca 2012 r. nr Rzep-ZPR-470-39-7/EP/12 podstawą jest regulacja materialnoprawna zawarta w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy "Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych – mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenia tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Wyznaczenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej art. 59 ust. 1 pkt 1 i normie trzeciej art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta należy zestawić przedmiot regulacji w jej całokształcie, wskazując, że jest istotne zawężenie w ustaleniu przedmiotu – bezprawnie zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych od bezprawnego działania lub zaniechania wobec konkretnego lub konkretnej grupy pacjentów. Dla ustalenia bezprawnego zorganizowania działania naruszającego zbiorowe prawa pacjentów wymagane jest stwierdzenie wystąpienia takiej praktyki w działaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, które znajduje wyraz w przyjętej regulacji wewnętrznej przybierającej różną formę, bądź formę prawną (uchwalonego regulaminu, zarządzenia), lub formę czynności faktycznych – zamieszczonych komunikatów, informacji ustanawiających zakazy lub nakazy skierowane do pacjentów podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych. Regulacji wewnętrznej poddani są wszyscy pacjenci, a zatem przedmiotem ustalenia stanu faktycznego nie jest okoliczność faktyczna czy taka regulacją wewnętrzną został dotknięty konkretny pacjent, ale czy taka regulacja została przyjęta. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez podporządkowanie do hipotetycznego stanu faktycznego stanów faktycznych nie zapisanych w normie prawej przepisu prawa materialnego – art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd nie podważył ustaleń faktycznych obowiązywania Zarządzenia Dyrektora Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej im. Dr Barbary Borzym z 20 czerwca 2006 r. nr 17/2006 w sprawie ustalenia kosztów wydawania zaświadczeń na wniosek pacjenta. Nie ma żadnego znaczenia prawnego jak faktycznie wykonywano lub wykonuje się to zarządzenie. Dopuszczalność pobierania opłat może być regulowana wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Wprowadzenie takiej regulacji stanowi bezprawne zorganizowane działanie naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Nie podważono też obowiązywania regulaminu odwiedzin, o którym stanowi się w Regulaminie uchwalonych 20 listopada 2009 r. przez Radę Społeczną Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w Radomiu, wskazując, że jest ogłoszony na tablicy w Oddziale . Wprowadzenie nakazów, zakazów, ograniczeń w formie czynności organizacyjnych (ogłoszeń) stanowi bezprawne zorganizowane działania naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Indywidualne zachowania pacjentów nie mogą uzasadniać bezprawnie zorganizowanych działań naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W zapisanym hipotetycznym stanie faktycznym w art. 59 ust. 1 zastrzeżenie – nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych, wykluczono ustalenie dla bezprawnego zorganizowanego działania naruszającego zbiorowe prawa pacjentów odczucia indywidualnego pacjenta, czy doszło do naruszenia jego indywidualnych praw. Nie można zatem do ustalenia stanu faktycznego wskazywać takich środków dowodowych, które dotyczą praw indywidualnych pacjentów. W sprawie Sąd naruszył przepis prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez wprowadzenie hipotetycznego stanu faktycznego, który jest expressis verbis wyłączony. Nie ma bowiem zastosowania do praw indywidualnych pacjenta. Do ustalenia naruszenia praw indywidualnych pacjentów zastosowanie znajdują środki dowodowe wskazane przez Sąd, nie obejmują jednak zbiorowych praw pacjentów. W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.