V SA/Wa 2680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz P. P. kwotę 2851 złotych (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 maja 2007 roku P. P. (dalej skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku zostały zadeklarowane działki rolne: A, B, C, D, E, F, G, położone na siedmiu działkach ewidencyjnych, znajdujących się w powiecie białogardzkim; gminach: Tychowo, Białogardy w obrębie ewidencyjnym: Zaspy Wielkie (działka ew. nr [...],[...]), Słonino (działka ew. nr [...],[...],[...],[...],[...]) o łącznej powierzchni 161,06 ha. W tym producent rolny zgłosił do przyznania płatności działkę ewidencyjną nr: – [...]- na której zadeklarował działkę rolną; B (19,30 ha), – [...] - na której zadeklarował działkę rolną: D (21,05 ha), – [...] - na której zadeklarował działkę rolną: E (14,12 ha), W dniu 28 kwietnia 2005 r. przeprowadzono kontrolę gospodarstwa rolnego Przedsiębiorstwa Produkcji Rolnej "[...]" Sp. z o.o. w zakresie potwierdzenia danych zgłoszonych we wniosku, stwierdzając nieprawidłowości w odniesieniu do: – działki rolnej E (zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...] - powierzchnia całkowita 21,05 ha) powierzchnia deklarowana 21,05 ha - na działce rolnej stwierdzając, iż nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku (kod błędu DR10); - działki rolnej F (zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...] - powierzchnia całkowita 14,12 ha) powierzchnia deklarowana 14,12 ha - stwierdzając, iż nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku (kod błędu DR10); – działki rolnej G (zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...] - powierzchnia całkowita 19,30 ha) powierzchnia deklarowana 15,76 ha - na działce rolnej stwierdzając, iż nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku (kod błędu DR10); W dniu 26 kwietnia 2008 r. skarżący w trybie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) został wezwany pismem nr [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie nieścisłości wykrytych w sprawie. Wnioskodawca odpowiedział na wezwanie w dniu 28 kwietnia 2008 r., składając wymaganą korektę wniosku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w [...] (dalej: Kierownik Biura) w dniu [...] kwietnia 2008 roku wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, którą odmówił przyznania płatności i nałożył sankcję, uzasadniając ten fakt różnicą pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, a w dniu [...] września 2008 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału) wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kierownik Biura w dniu [...] listopada 2008 roku wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, którą przyznał płatność do powierzchni 161,06 ha wliczając powierzchnię, co do której stwierdzono w kontroli z 2004 roku, iż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. W dniu [...] marca 2009 r. Dyrektor Oddziału decyzją Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2008 r. W dniu [...] czerwca 2009 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostawił bez rozpoznania odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2008 roku. W dniu 6 listopada 2009 r. wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień, celem ustalenia, czy zgłoszenie do płatności działek rolnych obarczonych kodem DR10 było celowym działaniem rolnika. W dniu 27 listopada 2009 r. w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy złożył oświadczenie o kupnie oraz późniejszej deklaracji wymienionej powierzchni w dobrej wierze oraz o użytkowaniu niniejszej powierzchni od chwili nabycia w dobrej kulturze. W dniu [...] lutego 2010 roku Kierownik Biura wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla P. P. w łącznej wysokości 60095,67 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 32141,15 zł, uzupełniającej płatności obszarowej 27954,52 zł. Organ przyjął jako powierzchnię stwierdzoną kwalifikującą się przyznania jednolitej płatności obszarowej areał 106,59 ha oraz do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej areał 94,79, zaś pominięte zostały działki rolne zadeklarowane na powierzchni (działki ewidencyjne nr 16/5, 19, 24), co do których stwierdzono w kontroli z 2005 roku, iż nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku jako niespełniające wymogów określonych w art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku. W dniu 19 marca 2010 roku wpłynęło odwołanie od decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2010 roku. W którym zarzucono – brak uwzględnienia, iż sporne grunty zostały nabyte przez producenta w 2005 roku w stanie nie wskazującym na brak utrzymywania ich w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 roku, a także fakt, że producent nie został poinformowany o obarczeniu w 2005 roku działek nr [...],[...],[...] kodem DR10, – wątpliwość co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli w stosunku do gruntów zadeklarowanych i kontrolowanych w kampanii roku 2004 w stosunku do Przedsiębiorstwa Produkcji Rolnej "[...]" sp. z o.o., jak również do podmiotu dokonującego tych czynności, – przepis art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku jako mający zastosowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 roku (V SA/Wa 1551/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na tę decyzję. Oddalając skargę Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane podczas kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2005 r. Wywodził, że w raporcie z kontroli nie wykazano pomiarów powierzchni działek w stosunku do których stwierdzono Kod DR-10 (brak pozostawania w dobrej kulturze rolnej na datę 30 czerwca 2003 r.). a brak tych pomiarów budzi wątpliwości, co do sposobu przeprowadzenia kontroli oraz podważa, zdaniem skarżącego, rzetelność i fachowość osób przeprowadzających kontrolę. Sąd wskazał, że skarżący zarzucając inspektorom brak rzetelności i wiarygodności w czynnościach nie wskazał, żadnego dowodu na potwierdzenie swoich zarzutów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie Sądu zarzut dotyczący braku pomiaru powierzchni działek, co do których stwierdzono kod DR-10, opierający się na bliżej nie sprecyzowanym obowiązku ich pomiaru nie może być zarzutem skutecznym w sprawie. W ocenie Sądu wnioski wyciągnięte przez organ z oceny dowodów są prawidłowe. Organ słusznie uznał, iż poprzedni posiadacz wymienionych w raporcie działek rolnych o nr ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] nie dokonał zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, o czym świadczy występująca na tej działce roślinność. Sąd wskazał, że z ustaleń raportu wynika celowość innych działań – wypalanie krzewów i zadrzewień co oznacza sztuczne tworzenie warunków niezbędnych do uzyskania płatności. Zarzut ten w żaden sposób nie odnosi się do skarżącego, który w dacie kontroli nie był ani posiadaczem ani właścicielem gruntu. Okoliczność, że skarżący nabył ten grunt pod koniec 2005 r. i to w dobrej wierze została wzięta przez organ pod uwagę przy przyznawaniu płatności – organ nie nałożył na skarżącego sankcji. Sąd podkreślił, że kontrola na miejscu i raport odnoszą się do innego producenta rolnego Przedsiębiorstwo Produkcji Rolnej "[...]" Sp. z o.o. Producent ten nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Brak jest też powiadomienia go o niej, ale jest to zgodne z treścią art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 243 ze zm., dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). W ocenie Sądu brak doręczenia kopii raportu producentowi rolnemu nie dyskwalifikuje tego raportu, bowiem są w nim ustalenia faktyczne, a skarżący mógł i zapoznał się z jego treścią w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący odnosi się jedynie do twierdzeń, iż w dacie nabycia tych nieruchomości i w trakcie ich posiadania przez niego są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Organ tego nie kwestionował. Utrzymywanie gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r. nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłaty w świetle treści art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Sąd podkreślił, że brak wpisu DR10 nie oznacza automatycznej kwalifikowalności gruntu do dopłaty. Ustalenia stanu faktycznego muszą być zgodne z rzeczywistością na datę wskazaną prawem unijnym. Powyższa okoliczność ma natomiast wpływ na ustalenie dobrej bądź złej wiary wnioskodawcy na datę składania wniosku o dopłaty, co przekłada się na stosowanie w/w art. 68 i brak sankcji ale nie przekłada się na zmianę kwalifikowalności gruntu do płatności. Wyrok został wydany przy zgłoszeniu zdania odrębnego w uzasadnieniu którego wskazano, że skoro protokół kontroli zawiera w sobie ewidentne sprzeczności, a nadto nie został doręczony podmiotowi, który był beneficjentem dopłat (w chwili jego sporządzenia), to nie jest on dokumentem w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Oznacza to brak "sporządzenia go w przepisanej formie", tj. po wyczerpaniu trybu zapoznania z jego treścią ówczesnego beneficjenta. Należało więc uchylić zaskarżone akty uznając, iż brak jest podstaw – z racji licznych wadliwości protokołu kontroli – do uznania, iż może on stanowić podstawę do poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. (II GSK 1432/11)Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż, protokół z kontroli z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie mógł stanowić podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie i to bez względu na zasadność twierdzeń skarżącego o nieprawidłowościach przeprowadzenia kontroli. Podkreślił, iż z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2005 r. wynikało, że spośród zadeklarowanych do przyznania płatności działek rolnych, na obszarze 4 działek rolnych o numerze ewidencyjnym [...],[...] i [...] niespełniony jest warunek dobrej kultury na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami; został mu nadany nr identyfikacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że z powołanego przepisu art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 wynika, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w roku 2007 działek rolnych, w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione. Wskazał też, iż tytuł IV Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem – art. 143a Rozporządzenia – oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b Rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z art. 143b ust. 3 tego Rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 odnosi się do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 cyt. Rozporządzenia który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu, a w szczególności o środkach podjętych zgodnie z ust. 7". W niniejszej sprawie zatem, należało zgodzić się z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymanie ich zgodnie z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności. Te okoliczności mogą być wykazywane protokołem z czynności kontrolnych. Podkreślił, iż w badanej sprawie mają zastosowanie regulacje unijne, a to Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 i Rozporządzenie Rady nr 1782/2003. Regulacje te mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się natomiast na konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, wg którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami, czyli że ma to być dobra kultura rolna w roku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Nie możliwe było zatem zaakceptowanie jak wskazał to NSA stanowiska Sądu I instancji, że protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2005 r. mógł być podstawą wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności obszarowych dla skarżącego na rok 2007, a rzeczywisty stan gruntów nawet jeżeli były utrzymane zgodnie z normami w roku 2007nie mógł być brany pod uwagę i stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i stosuje środki określone w ustawie. Przypomnieć jednak należy że w przedmiotowej sprawie zajmował stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wcześniej wydany wyrok sądu I instancji który zapadł pod sygnaturą akt V SA/WA 1551/10. Ma to istotne znaczenie ze względu na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zgodnie z którym sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1432/11. W związku z powyższym kluczowe w sprawie niniejszej stało się uznanie przez NSA że sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 143 b ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 przyjmując, iż do przyznania płatności obszarowych w 2007 roku niezbędnym było wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 roku. To zaś oznacza iż wadliwej wykładni ww. przepisu dokonał także organ. Zdaniem NSA protokół sporządzony na potrzeby związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności obszarowych winien wskazywać dobrą kulturę rolną gruntów objętych wnioskiem w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności. Brak protokołu kontroli potwierdzającego stan gruntów rolnych w roku 2007 objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności obszarowych i oparcie zaskarżonej decyzji organu na protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2005 r., który nie powinien był być jego podstawą powoduje wadliwe ustalenie stanu faktycznego. NSA odwołał się też do orzeczeń wydanych przez NSA potwierdzających zaprezentowany pogląd. Przytoczone powyżej rozważania NSA są jasne i precyzyjne. Nie pozostawiają one żadnych wątpliwości co do tego, iż odmowa przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w odniesieniu do działek 16/5, 19 oraz 24 co do których kontrola w 2005 roku stwierdziła, iż nie były używane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, co skutkowało ich trwałym wyłączeniem z płatności, była wadliwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku w sprawie o przepisie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa.